Громадський моніторинг виявив порушення у публічних закупівлях в освітній сфері Полтавщини
Аналітичний центр «Бюро економічних та соціальних досліджень» у співпраці зі Східноукраїнським центром громадських ініціатив (м. Київ) та Інститутом фінансів та права (м. Полтава) з вересня 2016 року реалізовував моніторинг публічних закупівель у Полтавській області». В рамках цієї ініціативи Центр провів громадський моніторинг публічних закупівель за 2016 рік закладів та установ освіти Полтавщини.
Моніторинг охопив собою 43 відділу та управління освітою, 5 ВНЗ III-IV рівнів акредитації (університети, інститути, академії), 26 ВНЗ I-II рівня акредитації (технікуми, коледжі), 42 професійно-технічних навчальних закладів та 100 інших закладів та установ освіти (позашкільні заклади, спеціалізовані інтернатні навчальні заклади, спеціалізовані ЗОШ - інтернати, навчально-реабілітаційні центри, санаторні школи-інтернати, дитячі заклади оздоровлення та відпочинку та інше), за виключенням ЗОШ та дошкільних навчальних закладів.
Порушення та недоліки, які мали місце в ході проведення публічних закупівель:
1. Антиконкурентні узгоджені дії, що стосуються спотворення результатів торгів
Центром були зафіксовані непоодинокі факти, які можуть свідчити про порушення учасниками процедури закупівлі законодавства про захист економічної конкуренції.
Наприклад, двоє учасників (рідше – троє та більше) заздалегідь, тобто до початку проведення процедури закупівлі, погоджували між собою умови участі у майбутній закупівлі, зокрема, ціни своїх пропозицій.
Так, під час закупівлі одним з міських відділів освіти послуг з організації дитячого харчування (послуги їдалень) учасники до подачі пропозицій погодили між собою ціну за одиницю послуги (ціну харчування однієї дитини), розділивши очікувану замовником вартість предмета закупівлі на загальну кількість дітей за всіма лотами. Надалі, учасники розподілили між собою лоти (школи) та подавали пропозиції з урахуванням попередньо досягнутої домовленості. Таким чином, під час торгів була відсутня реальна конкуренція серед учасників, а результати торгів були спотворені.
Іншим зафіксованим видом антиконкурентних узгоджених дій була участь в процедурі закупівлі суб’єктів господарювання, які є пов’язаними між собою особами.
Наприклад, під час закупівлі одним з міських відділів освіти хлібобулочних виробів, свої пропозиції для участі в тендері подали дві юридичні особи, які мають одного кінцевого бенефіціарного власника – певну фізичну особу. Звичайно, є всі обґрунтовані підстави вважати, що в такому разі учасники заздалегідь погодили між собою переможця торгів і реальна конкуренція між учасниками була відсутня.
Зазвичай, подібні порушення довести достатньо складно, оскільки про узгоджені дії як правило свідчать лише непрямі докази.
Наприклад, під час закупівлі одним з міських відділів освіти обладнання для дитячих ігрових майданчиків свої пропозиції на участь у торгах подали юридична особа та фізична особа-підприємець. На перший погляд, жодної правового або іншого зв’язку між учасниками немає. Разом з тим, більш уважне дослідження інформації про закупівлю показало, що номер мобільного телефону цього підприємця на ряді рекламних ресурсів в мережі Інтернет позначений як контактний телефон юридичної особи – іншого учасника процедури закупівлі, а сам підприємець значиться як контактна особа відповідного підприємства. З огляду на це, є всі підстави припустити, що учасники перебувають між собою у трудових або цивільно-правових відносинах та могли заздалегідь погодити умови участі у процедурі закупівлі.
2. Приховування учасниками інформації (документів) у складі тендерної пропозиції
Одним з позитивних нововведень прийнятого 25.12.2015 року ВРУ закону «Про публічні закупівлі» є положення про те, що під час розкриття тендерних пропозицій в електронній системі закупівель ProZorro автоматично розкривається вся інформація, зазначена в пропозиціях учасників. Тобто будь-яка зацікавлена особа може в онлайн режимі переглянути склад пропозиції (документи) учасника процедури закупівлі, надати їм власну оцінку або оцінити обґрунтованість рішення замовника про визначення певного учасника переможцем торгів. При цьому, закон передбачає, що учасник може визнати певну частину інформації конфіденційною та такою, яка не підлягає розкриттю, за винятком інформації про запропоновану ціну, інші критерії оцінки, технічні умови, технічні специфікації та документи, що підтверджують відповідність кваліфікаційним критеріям і вимогам закону.
Разом з тим, проведений моніторинг показав, що деякі учасники почали зловживати правом на конфіденційність та стали позначати в електронній системі закупівель в якості конфіденційної інформації увесь склад власної пропозиції, тим самим приховуючи її від громадськості.
Наприклад, під час закупівлі міським відділом освіти персональних комп’ютерів та іншої техніки один з учасників в порушення вимог закону позначив в якості конфіденційної інформації весь пакет документів, завантажених в електронну систему закупівель.
3. Відхилення замовниками тендерних пропозицій за наявності для цього достатньо сумнівних підстав, що призводить до здійснення зайвих витрат бюджетних коштів
Наприклад, в грудні 2016 року тендерний комітет одного із відділів освіти відхилив тендерну пропозицію одного із учасників, оскільки в її складі була відсутня виписка з Єдиного державного реєстру юридичних осіб та фізичних осіб-підприємців. Замість виписки підприємець надав витяг із зазначеного реєстру. Як наслідок, замовник визнав переможцем іншого учасника, пропозиція якого за ціною товару на 51000,00 грн. перевищувала попередню.
При цьому, виписка та витяг по суті містять одну й ту саму інформацію про суб’єкта господарювання. Різниця полягає лише в тому, що виписка формується за результатами проведення певної реєстраційної дії та видається безпосередньо суб’єкту господарювання, якого стосується така реєстраційна дія, а витяг надається будь-якому запитувачу у відповідь на паперовий або електронний запит про надання доступу до відомостей реєстру.
З огляду на це, в цьому випадку відхилення тендерної пропозиції лише через неподання виписки або подання замість виписки з реєстру витягу з нього, виглядає досить сумнівним. Таке рішення замовника призведе до перевитрат бюджетних коштів по цій закупівлі на 51000,00 грн.
В ході моніторингу фіксувалися і інші подібні випадки.
4. Пряма або непряма відмова переможця торгів від підписання договору про закупівлю – підписання договору з іншим учасником
Були зафіксовані масові випадки прямої відмови переможців торгів від підписання договору про закупівлю, тобто коли переможець надає замовнику лист, в якому відмовляється підписувати договір. Крім того, були зафіксовані випадки непрямої відмови – переможець у визначений законом строк не надає замовнику документів, передбачених законом (наприклад, довідку про відсутність судимості). Після цього замовник укладає договір з іншим учасником.
Наприклад, міський відділ освіти закуповував за процедурою відкритих торгів продукти харчування – овочі. Учасник-переможець торгів запропонував ціну у розмірі 131875,00 грн. Інший учасник – у розмірі 193700,00 грн. Через певний час переможець листом повідомляє замовника про «неможливість підписання договору». Як наслідок, замовник визначає переможцем учасника з пропозицією у розмірі 193700,00 грн.
Внаслідок такої «оборудки» змовник лише на одному цьому договорі переплатив 61825,00 грн., а «спритні» підприємці (є всі підстави припустити, що вони діяли узгоджено) отримали додатковий прибуток.
Протистояти такому не доброчесному підприємництву вкрай важко, але все ж таки в певній частині можливо. Зокрема, за законом замовник має право ще до початку процедури закупівлі вимагати від учасників забезпечення тендерних пропозицій, що замовники роблять вкрай рідко.
5. Не оприлюднення замовниками всієї інформації про закупівлю, зокрема, звіту про виконання договору
Непоодинокими були випадки не оприлюднення замовниками всієї інформації про закупівлю, зокрема, звіту про виконання договору. На підставі інформації з відповідного звіту можна оцінити, наскільки ефективно пройшла закупівля, чи відбулася після укладення договору фактична поставка товару, надання послуг та на яку саме суму.
Наприклад, один з відділів освіти в квітні 2016 року за результатами тендеру уклав два договори на закупівлю шкільних автобусів. Строк поставки товару – протягом 2016 року. Звіт про виконання договору відділ освіти не оприлюднив. Відповідно, не зрозуміло, чи відбулася фактична поставка автобусів та чи були оплачені бюджетні кошти на користь постачальника.
6. Укладення замовниками договорів, які мають ознаки фіктивних (стосується лише допорогових закупівель)
В ході моніторингу фіксувалися випадки укладення замовниками договорів, які за рядом ознак можна віднести до категорії фіктивних, тобто таких, які не спрямовані на реальне настання правових наслідків, які ними обумовлені (не мають на меті реальної поставки товарів або надання послуг; аналогічних договорів на виконання робіт виявлено не було, що, як вбачається, обумовлено складною специфікою цього предмету закупівлі). Такі договори укладалися на суми, які не перевищують 200000,00 грн. для товарів та послуг, тобто не вимагали проведення торгів.
Наприклад, один з ВНЗ уклав з фізичною особою-підприємцем прямий договір про надання консультаційних послуг. При цьому, в договорі не визначені кількість послуг та ціна за одиницю послуги, в якості додатку до договору відсутня калькуляція (обґрунтування) ціни за одиницю послуги, а сам опис предмета договору та обов’язків виконавця є занадто загальним (неконкретним), не містить вимог, у тому числі, щодо якості послуг. Подібні послуги не закуповує жоден навчальний заклад України.
Інший навчальний заклад, маючи у своєму складі цілий юридичний відділ, уклав схожий договір з ФОП на закупівлю юридичних послуг.
Такий тип «фінансово-господарської діяльності» притаманний великим навчальним закладам зі значними бюджетами, зокрема тим, які проводять навчання студентів у тому числі на контрактній основі. Серед міських та районних відділів/управлінь освіти подібних випадків помічено не було. Довести наявність відповідних порушень надзвичайно складно.
Серед інших недоліків, які мали місце в ході проведення публічних закупівель, слід виділити:
- неякісну з точки зору юридичної техніки підготовку замовниками тендерної документації;
- плутанину з визначенням предмета закупівлі;
- штучне заниження очікуваної вартості предмета закупівлі з метою уникнення процедури відкритих торгів;
- інше.
За всіма виявленими випадками порушень були направлені звернення до Полтавського обласного територіального відділення Антимонопольного комітету України та Державної фінансової інспекції в Полтавській області.
АЦ «Бюро економічних та соціальних досліджень»
