Парламентські лобісти рубають «вікно Мазепи»
Підкупи чиновника, і ти – «добросовісний набувач»! Чи справедливий такий підхід?
Скандальна історія з бізнесменом Ігорем Мазепою, якого Державне бюро розслідувань звинувачує у махінаціях із землею, зійшла зі стрічок новин, проте має свої наслідки. У Верховній Раді зареєстрована ціла низка законопроєктів, мета яких – відстоювати інтереси недоброчесного бізнесу. Усі ці ініціативи виписані в одному ключі. Винним у схемах з відчудженням майна держави чи громади може бути будь-хто: депутат, чиновник, але не той, хто її врешті отримав. Мова може йти і про ділянку природно-заповідного фонду, і про частину узбережжя, які переходять у приватну власність. Зрозуміло, що таке майно вдається приватизувати не всім, а лише обраним. І ці «обрані» часто самі мотивують і заохочують депутатів та чиновників до таких рішень. Але відповідати за це, звісно, ніхто потім не хоче.
З огляду на кількість таких ініціатив і їхню синхронну появу у парламенті, можна сказати: всі ми є свідками наджорсткого та неприкритого лобізму. За словами нардепів, усі ці схожі ініціативи можуть навіть об’єднати в один проєкт. Якщо це станеться – це буде «законопроєкт-монстр».
Мова насамперед про ініціативу «Слуги народу» Степана Чернявського (11185), про яку ініціатива «Голка» вже писала раніше у матеріалі для «Главкома». Тут, нагадаємо, законотворці пропонують «обнулити» претензії до забудовників, якщо ділянка перебувала у їхній власності п’ять років і більше. Реєстрація проєкту дивом збіглася в часі з медіакампанією бізнесмена Мазепи, який, по суті, пропагує те ж, що пропонує депутат Чернявський і його колеги.
З цим виринули ще кілька ініціатив (11134 та 11135). Їхні співавтори переконують, що правоохоронці можуть зловживати чинними нормами Цивільного кодексу і тому пропонують не забирати майно у власника, а притягати до відповідальності тих, хто у протиправний спосіб роздав це майно, наприклад, депутатів місцевих рад. Але за популістичне рішення карати лише депутатів, криється шлях до таких схем, які вже правоохоронці та суди не зможуть зупинити.
Що хочуть міняти депутати?
Держава та громади мають майно, яке ніколи не може бути приватною власністю – це, наприклад, Софія Київська, атомні станції, узбережжя чи природно-заповідний фонд. І навіть якщо хтось таки зумів таке майно оформити на себе, то у будь-який час через суд органи влади, місцевого самоврядування та прокурори можуть такі об’єкти повернути громаді чи державі. Строків позовної давності тут немає. Для цього є особливий спосіб захисту, який називається – негаторний позов.
А є майно, яке можуть отримати у приватну власність громадяни або юридичні особи. Це, наприклад, сільськогосподарська земля або, скажімо, якісь будівлі тощо. І от тут може постати питання, чи власник дійсно є добросовісним набувачем: чи не отримав він майно у наслідок дерибану або чергової схеми. І якщо у державних органів є докази, що таку власність оформили недоброчесно, влада йде до суду захищати таке майно. Такий спосіб захисту у суді називається – віндикація. І тут уже діють строки позовної давності.
Забудовників це не влаштовує, що є майно, яке держава чи громада можуть повернути у будь-який час через суд. Тому тут у них є дві задачі: обмежити строки позовної давності або зробити так, щоб для природно-заповідного фонду та прибережних смуг змінити спосіб захисту і «перепакувати» статті Цивільного кодексу так, щоб те, що захищати і повертати можна у будь-який час, перекинути на віндикацію, де строки для захисту майна держави і громад – обмежені.
Народний депутат Ігор Фріс («Слуга народу»), який є співавтором двох ініціатив (11134 та 11135), пояснює, що головною метою цих законодавчих ініціатив є захист майна добросовісного набувача: «Ми не говоримо про того, хто просто отримав ділянку чи якесь майно у власність і не платив. Йдеться про того, хто купив його за гроші у когось за відповідним договором. Так от такого набувача треба захистити. І має бути відповідальність для тих посадовців, хто так роздає майно, яке не може бути приватною власністю. Якщо буде кримінальна відповідальність за такі дії – то задумаються, чи робити схеми, чи ні. Ну і щодо того, що хтось там може бути голий, босий і переписати майно, аби не відшкодовувати збитки. Суд призначить, щоб така особа, якщо вона винна, виплачувала з того, що у подальшому зароблятиме. А першим добросовісним набувачем має бути той, хто купить. Звісно, мова не йде про майно, яке не можна приватизувати – атомні станції, узбережжя чи природно-заповідний фонд. Якщо хтось купить атомну станцію – у нього її заберуть».
Адвокат громадської ініціативи «Голка» Юрій Мельник показує, на що у законодавчій ініціативі слід насамперед звернути увагу: «Якщо подивитися на останнє речення, яке пропонують внести до однієї із статей Цивільного кодексу (ст. 388), то там чітко видно, що маються на увазі узбережжя, ліси, природно заповідний фонд і це все можна буде забирати у приватну власність. Спираючись на цю норму, якщо Верховна Рада її підтримає, у забудовників будуть реальні шанси отримати те, чого до цього не могли. І вони потім скажуть: «Ми – добросовісні набувачі».
На ризиках проєкту акцентує увагу і Науково-дослідне управління Верховної Ради України у своїх висновках: «Наслідком реалізації (цієї пропозиції – ред.) стає можливість фактичної легалізації різного роду схем, за яким державне і комунальне майно передається у приватну власність на підставі незаконних рішень, дій, бездіяльності органу державної влади… Внаслідок цього власником майна стає покупець, який матиме статус добросовісного набувача, а держава та відповідна територіальна громада позбавляються права витребувати від такого набувача комунальне майно, яке відчужене на підставі незаконних рішень».
Також у Цивільному кодексі пропонують ввести норму про обовʼязок звертатися за кримінальним переслідуванням винних осіб, хоча цивільний кодекс не регулює ці питання. Для цього є інший кодекс – кримінальний. У кількох місцях в різних нормах проєктів йдеться про притягнення до відповідальності саме посадовців, що може позитивно сприйматися суспільством. Але разом з цією нормою можуть провести головне й менш непомітне для суспільства – нові правила гри.
Суддя Верховного Суду Віктор Пророк наголошує, що у таких справах буде дуже важко довести умисел: «Щоб реально притягнути чиновника до відповідальності, потрібно довести його умисел на вчинення протиправних дій, що майже нереально. Досить часто складно довести, чи чиновник умисно «роздерибанив землі» чи намагався розвивати інфраструктуру. В ідеалі конструкція в запропонованих змінах має красивий вигляд – притягати до відповідальності, але на практиці, за винятком окремих разючих випадків, її майже неможливо буде реалізувати. Тому наразі подібні вимоги і йдуть в руслі кримінального переслідування. Якщо говорити про законодавчі зміни, то треба передбачити законом, що майно, яке очевидно незаконно вибуло від держави/громади повертається без обмеження будь-яким строком. Людина, яка стає власником ділянки, вона не може не розуміти, що поруч річка чи не бачити на ділянці ліс».
Окрім притягнення до відповідальності чиновників або депутатів, які віддали протиправно майно у приватну власність, автори проєкту пропонують, щоб винні особи компенсували втрати державі. По-перше, у винної особи може не бути майна на суму, яку має отримати держава або громада як компенсацію. Історії про політиків та чиновників у стилі «мама любит скорость», коли майно переписують на родичів – відомі всій країні.
А по-друге, коли мова йде про об’єкти, які ніколи не можуть бути приватною власністю (Софія Київська, природно-заповідний фонд, тощо), то визначити суму компенсації в таких випадках – нереально. Якщо держава або громада не може повернути собі таке майно у будь-який час, то вона втратить можливість користуватися ним назавжди. Не тільки втратить право, а втратить подекуди сам обʼєкт, як для прикладу памʼятки археології, які є невідновлюваними обʼєктами. Адже забудова ділянок з памʼятками археології це втрата цілих пластів історії.
У інтересах забудовників Цивільний кодекс змінювали за часів держзрадника Януковича. Тоді виключили положення про незастосування строків давності щодо рішень органів влади та місцевого самоврядування. Спроба законотворців попередньої каденції це змінити не була реалізована. Проєкт нардепів попереднього скликання Ігоря Луценка та Остапа Єднака (4521) так і не розглянули.
Попри це Велика палата Верховного Суду за останні роки напрацювала судову практику, яка дозволяє прибережні смуги, майно повертати, спираючись на іншу статтю Цивільного кодексу, яку наразі намагаються теж змінити представники монобільшості вже згаданим проєктом нардепа Чернявського (11185).
Добросовісні набувачі та арешт майна
У одному з двох проєктів, який подав із колегами нардеп Фріс (11134), парламентарі пропонують внести зміни не лише до Цивільного, а й до Кримінального процесуального кодексу: заборонити накладати на майно арешт під час розгляду цивільних позовів, якщо воно перебуває у «добросовісного набувача».
Народний депутат пояснює, чому з’явилася така пропозиція: «Буває так, що правоохоронці беруть і ініціюють накладання 400-500 арештів на ділянки, які видали за царя Панька. Насправді часто накладають арешт на майно без залучення до процесу третьої особи, яку це може стосуватися і яка жодним чином не пов’язана із провадженням. У тексті законопроєкту це стосується не лише третіх осіб, а всіх, бо є різні стейкхолдери і, відповідно різні думки. До другого читання законопроєкт може змінитися і ми можемо взагалі вийти на комітетську спільну версію».
Але справа у тому, що коли суд накладає арешт для забезпечення позову, то ще невідомо, чи є набувач добросовісним, бо справа ще не розглянута по суті. Арешт накладається для того, щоб поки суд розглядає справу й вивчає докази, наприклад, у справі щодо оформлення ділянки у лісі, забудовник не встиг вирубати дерева і звести висотки.
Якщо цього не зробити й зрештою з’ясується, що ліс потрапив у приватні руки незаконно, то лісу може вже не бути, а квартири/котеджі вже будуть розпродані. Більше того, арешт може накладатися на майно і у справах, де з позивача хочуть стягнути кошти. Якщо він встигне продати своє майно, аби, скажімо, не повертати борг, то він зможе це зробити без проблем, бо арешт суд так і не зможе накласти.
А якщо вступлять у силу прикінцеві положення проєкту (11134), то всі відповідачі, чиє майно перебуває станом на сьогодні під арештом, можуть звернутися до суду і зняти такий арешт.
«Як і проєкт 11185, ці дві ініціативи спрямовані на узаконення дерибану природоохоронних територій. Ну як може бути «добросовісний набувач», якщо ділянка розташована в лісі чи на узбережжі? Більше того, пропоновані зміни призведуть до скасування вже накладених арештів на земельні ділянки в рамках існуючих кримінальних проваджень! Роками прокуратура судиться за збереження прибережних смуг чи заповідних територій – а тут цю роботу хочуть фактично викинути на смітник. Як на мене тут треба зовсім протилежні зміни робити. Земля, що виведена з обігу, наділена природними ознаками чи нерозривно повʼязана з режимними охоронюваними обʼєктами. Звісно інформація про це має бути наявна у кадастрі, і вноситись туди по спрощеній процедурі», – обурюється Петро Тєстов, аналітик ГО «Українська природоохоронна група».
Якщо говорити про «добросовісних» набувачів та арешти ділянок, то саме завдяки цьому інструменту прокуратурі вдалося врятувати Біличанський ліс. І це не лише допомогло зберегти екоцид столиці. Ліс допоміг формувати лінію оборони Києва у 2022 році. Судовий розгляд таких цих справ триває понад 15 років.
Насправді в умовах цифровізації, коли є Держгеокадастр, земельні ділянки мали б мати встановлені обмеження на відчуження, щоб із власності держави чи громади майно не вибувало раптово і непомітно для власника – держави чи громади. І на захист такого майна не витрачалися б колосальні ресурси – робота прокурорів та суддів.
В.о. голови Держгеокадастру Дмитро Макаренко переконує, що більшість проблем виникає саме через недостатнє наповнення кадастру: «Держгеокадастр відповідає за землі сільськогосподарського призначення державної форми власності і держава виділяє кошти на інвентаризацію земель державної форми власності. Тут наповненість кадастру залежить і від інформації, яку надасть Міноборони, і від інформації, яку надасть Міндовкілля чи Мінкульт. Що стосується інших категорій, то тут інформацію повинна надавати державні адміністрації, адміністрації заповідників тощо. Крім того, інвентаризацію земель комунальної власності в першу чергу мають бути зацікавлені робити саме органи місцевого самоврядування».
Еколог Тєстов наголошує, що Держгеокадастр має змінити свою позицію і згадати про свою контролюючу функцію: «До 2021 року Держгеокадастр погоджував проєкти землеустрою та проводив земельну експертизу щодо зміни цільового призначення таких земель та відведення. Отже, мав всі важелі для прийняття законних рішень. Чому це не робилося, не зрозуміло. Треба зобов’язати Держгеокадастр враховувати не тільки те, що внесено в кадастр, але й матеріали лісовпорядкування чи водного кадастру, та й взагалі виходити не з позиції інформації, яка є у кадастрі, а з того, що насправді є на земельній ділянці, якими іншими документами окрім землеустрою, підтверджується категорія землі. Тоді не буде випадків, що чиновник начебто просто «не помітив» існування лісу чи водойми, і тепер через його дії страждає «добросовісний набувач», – резюмує Тєстов.
У Спеціаліщованій екологічній прокуратурі акцентують увагу на тому, що обмеження строків позовної давності до п’яти років, як пропонують законотворці, – це серйозний ризик. На цьому наголошує керівник спеціальної екологічної прокуратури Борис Індиченко: «За останні роки ми повернули понад 32 тис. гектарів заповідних земель. Пропоновані зміни обмежать право держави і громад на захист порушених прав. Більше того, пропозиція обмежити строки давності для заявлення позовів взагалі ліквідує можливість поновлення прав, зокрема на здорове, стійке та чисте навколишнє природне середовище. Як бути з лісами чи заповідними землями, які відчужені за Януковича? Запропонована процедура відшкодування навряд чи є ефективною на відміну від діючої, що визначає обов’язок повернення незаконно відчужених об’єктів. Так, прерогатива розпорядження землями належить органам самоврядування, які є колективними інституціями. Законодавство не передбачає порядку колективної відповідальності депутатів, у тому числі матеріальної, за прийняті ними рішення. Тому запропоновані норми про стягнення шкоди з винних у таких випадках втрачають сенс».
Правоохоронці зауважують, що такі зміни до законодавства повністю зруйнують судову практику, яку сформувала Велика палата Верховного Суду на захист екологічних інтересів держави та громад.
Нардеп Тарас Батенко («За майбутнє») каже, що ці дві ініціативи (11134 та 11135), які він також підписав як співавтор, вже були у порядку денному, але їх зняли: «Є ще два схожі проєкти (вже згаданий 11185 та 11233 – прим. авт) і тому я не виключаю, що після обговорень ми вийдемо на комітетський варіант. Знаємо, що є застереження в частині лісів та водних ресурсів і маємо їх врахувати, зокрема окремі зауваження держструктур та асоціацій».
При цьому законотворці наголошують, що такими змінами до закону вони прагнуть захистити майно добросовісного набувача і покращити інвестиційний клімат в країні.
Суддя Верховного Суду Віктор Пророк зазначає, що нема критичної потреби «винаходити велосипед» для захисту добросовісного набувача: «Як Цивільний кодекс України, так і судова практика такі механізми уже містять. Якщо у добросовісного набувача заберуть придбане ним майно, він має право на повернення від продавця сплачених за нього коштів, а якщо при цьому він зазнає іншої шкоди, то може її компенсувати за рахунок органу, незаконні дії якого призвели до цієї ситуації.»
Але цими законодавчими ініціативами справа не обмежується. Проєкт «Слуги народу» Олександра Матусевича (9516), який дозволяє рубати ліси без проведення оцінки впливу на довкілля та має серйозні корупційні ризики, вже стоїть у порядку денному парламенту і її можуть розглянути наступного тижня, якщо це питання не знімуть на погоджувальній раді.
Джерело: «Громадська ініціатива Голка».
