Кому належать надра України?
Геннадій Сікалов, головний редактор, енергетичний експерт
З моменту введення підвищених тарифів на газ для потреб населення питання правомірності дій органів виконавчої влади одразу перейшло з категорії правової та економічної у політичну, ставши предметом чисельних дискусій. У них брали участь представники чинної влади, опозиційних партій, громадські організації і діячі, експерти та ЗМІ.
Представники влади вважали своїм безсумнівним правом підвищення тарифів до рівня ринкових цін, європейських чи світових, лякаючи усіх незгодних із своїми діями затримкою із виділенням кредитних траншів та дефолтом.
Вимоги МВФ щодо підвищення тарифів, за запевненням його представників, які останні чотири роки воліють залишатись десь у тіні, мали тільки покращити економічний стан країни. Відмова від постачання населенню газу за цінами, нижчими за ринкові, означала припинення перехресного субсидування в економіці, тобто перекладання на промисловість та інші галузі економіки часткової оплати за газ, використаний населенням. Тим більше, що фахівці МВФ, у чому нас неодноразово запевняв Уряд, ретельно вивчали стан економіки України, і їх рекомендації базувались на висновках експертів зі світовими іменами.
Всебічно інформовані високопосадовці, політичні коментатори неодноразово пояснювали населенню, що рекомендації та дії МВФ і, відповідно, Уряду та Президента мають на увазі тільки добрі намір. Наприклад, просування України до Європи, повернення боргів міжнародним фінансовим інституціям, створення засад для прискореного розвитку економіки.
Та, як відомо, добрими намірами встелена дорога до пекла.
На жаль, і чинна влада, і МВФ, і навіть опозиція не стали глибоко копати, вивертати одне одному брудну білизну та викладати всі свої козирі на стіл. А варто було б, для початку, розказати громадянам України про одну цікаву деталь, яка вже понад 25 років залишалася поза їхньою увагою.
Якщо мова йде про ціну на газ для населення, то першим питанням, що мало б виникнути у громадян, серед яких є чимало юридично обізнаних та економічно грамотних фахівців: «А кому, власне, належить газ, який постачають населенню?».
Питання, до речі, виникало, але без відповідного юридичного обґрунтування сприймалось більше як гасло.
Варто визнати: ми, споживачі, ретельно не вивчаємо, хто є власником товарів, які нам пропонують у супермаркеті чи на ринку; для нас головне – ціна та якість.Та в даному випадку питання щодо власника газу було б зовсім не зайвим.
Зробімо екскурс в поки ще не далеку історію.
Нова стара Конституція: все загальне – усе нічиє
У 1991 році розвалився Радянський Союз – «імперія зла», і це дало змогу створити незалежну Україну.
У Радянському Союзі все належало народу, а насправді – державі, якою управляла, а реально володіла досить незначна кількість людей.
Це було відображено у Конституції Радянського Союзу.
У главі 2 «Економічна система» Конституції СРСР, зокрема, сказано:
Статья 10. «Основу экономической системы СССР составляет социалистическая собственность на средства производства в форме государственной (общенародной) и колхозно-кооперативной собственности.
Социалистической собственностью является также имущество профсоюзных и иных общественных организаций, необходимое им для осуществления уставных задач».
Статья 11. «Государственная собственность — общее достояние всего советского народа, основная форма социалистической собственности.
В исключительной собственности государства находятся: земля, ее недра, воды, леса. Государству принадлежат основные средства производства в промышленности, строительстве и сельском хозяйстве, средства транспорта и связи, банки, имущество организованных государством торговых, коммунальных и иных предприятий, основной городской жилищный фонд, а также другое имущество, необходимое для осуществления задач государства».
Як бачимо, радянський народ мав величезне «достояніє», яке юридично йому не належало, а належало державі – тим людям, які створили «імперію зла» та управляли нею, розподіляючи багатства.
У 1996 році було прийнято Конституцію України.
Верховна Рада України приймала Конституцію від імені українського народу – громадян України всіх національностей, і приймала її, прагнучи розвивати і зміцнювати демократичну, соціальну, правову державу та усвідомлюючи відповідальність перед Богом, власною совістю, попередніми, нинішнім та прийдешніми поколіннями.
У статті 13 Конституції України було зазначено:
«Земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони є об'єктами права власності Українського народу».
Ось воно, те, про що з гордістю будуть говорити своїм дітям і онукам депутати Верховної Ради, які приймали Конституцію. Мовляв, цим і відрізняється демократична Конституція України від недемократичної Конституції СРСР. Нарешті український народ не на словах, а реально став власником природних ресурсів. Справдились прагнення багатьох поколінь українців про право мати свою частку у розподілі природних багатств нашої землі, а не віддавати її пану чи державі.
До речі, до розподілу платежів за користування надрами та за видобуті корисні копалини вже давно додумались у розвинених капіталістичних країнах.
Аляска – приклад території, де існує ефективне законодавство щодо регулювання видобувної галузі. Там більша частина ренти, отриманої за видобуту нафту, спрямовується в економіку штату на розвиток виробничої і соціальної інфраструктури, а також на створення Постійного фонду. До фонду надходить 25% усіх доходів штату від ліцензійних і рентних платежів, а також роялті, бонуси та федеральні платежі за мінеральні ресурси в частині, що належить штату. Це свого роду резерв, що забезпечує розвиток штату. Він призначений для забезпечення суспільних потреб, а також для страхування доходів від інфляції. Адміністрацією штату може використати кошти фонду тільки після загального голосування усіх мешканців на референдумі та обговорення даного питання у різних політичних та громадських організаціях, а також у мас-медіа. Щороку приблизно 10% доходів фонду спрямовується на виплату дивідендів мешканцям штату.
Відповідно до Конституції України, з 1996 року право власності на надра належить українському народу, а оскільки природний газ є корисною копалиною, нагромадженою у надрах (стаття 5 Кодексу України про надра), тобто частиною надр, то і природний газ, видобутий з надр, як їх складова, має теж належати власникові надр – українському народу.
За логікою, якщо український народ або за його дорученням орган виконавчої влади чи місцевого самоврядування дозволить суб’єкту підприємницької діяльності (юридичний або фізичній особі) видобувати газ, то власником газу або залишиться український народ (як власник надр) за умови, що надрокористувачу буде компенсовано понесені ним витрати на видобуток газу, у тому числі податки, або ж право власності на газ отримає суб’єкт підприємницької діяльності. За умови, що він у визначеному законодавством порядку придбає в українського народу видобутий газ.
Оскільки за часів незалежної України відсутня інформація щодо будь-яких угод про купівлю в українського народу чи за його дорученням видобутого з надр України газу, то залишається один варіант – власник усього видобутого за цей період газу на території України є саме український народ.
І ось тут виникає малесенька колізія. Хто крім самого власника майна має право визначати для нього вартість (купівельну ціну) цього майна, яке він використовує для власних потреб? Невже ті юридичні чи фізичні особи, які надавали власнику послуги з надбання цього майна, і яким власник компенсував понесені ними витрати?
Наведемо два приклади.
Перший – ви вирішили виростити на належній вам земельній ділянці картоплю, але у вас немає часу на роботи з підготовки земельної ділянки під посадку, саджання картоплі, збір врожаю та доставку його до місця зберігання. Ви заплатили людям, які всю роботу зробили за вас. І от ви вже готові зварити собі картопельки з нового врожаю, але люди, яким ви заплатили, додатково вимагають від вас за кожний лантух картоплі його ринкову вартість.
Другий. Ви вирішили продати належну вам квартиру і звернулись до ріелторської фірми, яка і знайшла вам покупця. Ви заплатили за послуги ріелтора, але під час оформлення договору купівлі-продажу у нотаріуса раптом з’являється ріелтор і вимагає від вас додаткового платежу у розмірі ринкової вартості квартири.
Такого не може (і не повинно) бути, бо це повний нонсенс. Це не ринкові відносини, а свавілля, анархія, хаос. Тоді яким чином органи виконавчої влади встановлюють для населення тариф на придбання видобутого з українських надр газу, якщо цей газ (і надра, до речі) належить покупцю, тобто населенню?
Щось тут не те. Чогось ми не врахували.
Підводні камені Законів
Такий вже наш український менталітет, що ми довіряємо на слово депутатам, президентам, прем’єрам, громадським і церковним діячам та представникам мас-медіа. Сказали нам, що українському народу належить право власності на землю, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які залягають і розташовані в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони – значить так воно і є. Навіщо нудні подробиці.
А почувши додаткову інформацію, що кожний громадянин має право користуватися природними об'єктами права власності народу відповідно до закону, багато хто з цих громадян зразу починали мріяти, скільки ж коштів їм перепаде від того користування.
Потрібно уважніше відноситись до основного Закону – Конституції. Ще раз уважно читаємо статтю 13. У ній, окрім приємних для кожного громадянина речей, сказано і неприємні, що від імені Українського народу права власника здійснюють органи державної влади та органи місцевого самоврядування в межах, визначених цією Конституцією.
Розглянемо, що означають слова «права власника». Стаття 317 Цивільного кодексу України (Зміст права власності):
1. Власникові належать права володіння, користування та розпоряджання своїм майном.
Стаття 318. Суб'єкти права власності:
1. Суб'єктами права власності є Український народ та інші учасники цивільних відносин, визначені статтею 2 цього Кодексу (фізичні та юридичні особи, держава Україна, Автономна Республіка Крим, територіальні громади, іноземні держави та інші суб'єкти публічного права).
Стаття 319.Здійснення права власності
1. Власник володіє, користується, розпоряджається своїм майном на власний розсуд.
Для Українського народу це означає, що проголошене на початку статті 13 Конституції право його власності на надра (і на інші природні багатства) насправді опинилось у органів державної влади (читай – у держави). Ну і чим відрізняється у цьому сенсі Конституція України від Конституції СРСР? За що бились, на те й настромились.
На дуже простому прикладі можна зрозуміти, що відбулось. Ви звернулись до свого найкращого друга з проханням підібрати для вас хорошу і недорогу автомашину. Він і підібрав, залишилося тільки купити. Ви даєте йому довіреність на вчинення договору купівлі-продажу та гроші.
І друг дійсно купив машину за ваші гроші, але оформив машину на себе. Ви вкрай обурені і питаєте, як він смів. Друг заспокоює, що все нормально, він же виголошував, що купує машину від вашого імені. І ось у вас немає ані грошей, ані машини. Ані друга.
Звісно, положення статті 13 Конституції можна і потрібно оспорювати, хоча б у Конституційному суді. Підставою для його скасування може стати той факт, що український народ – громадяни України всіх національностей – не звертався до органів державної влади, у тому числі до Верховної Ради України, під час виборів та під час підготовки тексту Конституції щодо відмови від права власності на землю, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони.
Давайте більше не довіряти словам і уважніше придивимося до вислову «в межах, визначених цією Конституцією».
Які межі визначені Конституцією України для органів державної влади та органів місцевого самоврядування для здійснення ними права власності від імені Українського народу?
У викладених в Конституції повноваженнях президента України взагалі нічого не сказано щодо здійснення ним права власності українського народу на надра. Якогось порядку чи механізмів здійснення президентом України зазначеного права Конституцією не передбачено.
Як не дивно, але у Конституції нічого не вказано і щодо здійснення органами місцевого самоврядування права власності народу на надра. Про це не сказано і у розділі «Верховна Рада України», і у розділі «Кабінет Міністрів України». Звісно, про це не йдеться у розділі «Правосуддя».
Цікаво – органи державної влади отримали у власність ресурси вартістю десятки трильйонів гривень, по суті – всю Україну (мається на увазі не територія, а її корисні властивості), а ось порядок і механізми здійснення права власності на ці ресурси у Конституції не обумовили.
Тобто, на сьогодні право власності від українського народу пішло, але так і не надійшло до конкретного органу державної влади.
Але Верховна Рада України не обмежилась одним ляпсусом в питанні права власності на надра і на корисні копалини як складову надр.
У Конституції України і чинному законодавстві (окрім Закону України «Про нафту і газ», про який мова піде пізніше) ніде не сказано, що суб’єкт підприємницької діяльності, який відповідно до дозволу і за відповідну плату отримав право користування надрами, отримав і право власності на видобуті корисні копалини.
Основним законодавчим актом, який на сьогодні регулює гірничі відносини в Україні, є Кодекс України про надра, введений у дію в 1994 році. У статті 24 Кодексу написано, що користувачі надр мають право:
2) розпоряджатися видобутими корисними копалинами, якщо інше не передбачено законодавством або умовами спеціального дозволу.
Що ж таке «розпорядження» («право розпорядження»)?
Розпорядження – можливість власникаречі визначати її фактичну і юридичну долю. Одна з трьох класичних правомочностей власника (поряд з володінням і користуванням).
Право розпорядження реалізується через припинення або обмеження належного суб'єктові права власності. Наприклад, продаж, дарування, вчинення заповіту або навіть знищення майна.
Акт розпорядження майном, який здійснюється власником щодо належної йому речі, завжди є юридичним актом. Він може бути як одностороннім, так і багатостороннім.
А тепер звернімо увагу на положення статті 4 Кодексу України про надра.
Надра є виключною власністю Українського народу і надаються тільки у користування. Угоди або дії, які в прямій або прихованій формі порушують право власності Українського народу на надра, є недійсними. Український народ здійснює право власності на надра через Верховну Раду України, Верховну Раду Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Окремі повноваження щодо розпорядження надрами законодавством України можуть надаватися відповідним органам виконавчої влади.
Так, введений в дію у 1994 році Кодекс говорить, що надра є власністю українського народу і, водночас, що право власності на надра здійснюють Верховна Рада України, Верховна Рада Автономної Республіки Крим і місцеві ради. Проте, на сьогодні стаття 4 Кодексу України про надра суперечить положенням статті 13, прийнятої у 1996 році Конституції України. Тому статтю 4 Кодексу необхідно було змінювати ще у 1996 році.
Згідно зі статтею 8 Конституції в Україні визнається і діє принцип верховенства права. Конституція України має найвищу юридичну силу. Закони та інші нормативно-правові акти приймаються на основі Конституції України і повинні відповідати їй. Норми Конституції України є нормами прямої дії.
Конституцією України не визначено органи державної влади, які мають здійснювати право власності народу на надра, а також межі для органів державної влади та органів місцевого самоврядування для здійснення ними права власності на надра від імені українського народу. Допоки цього не буде зроблено, Верховна Рада України як суб’єкт законодавчої гілки державної влади не може за допомогою Кодексу України про надра надавати собі, Верховній Раді Автономної Республіки Крим і місцевим радам право власності на надра.
Тим більше, що у статті 19 Конституції сказано:
Органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їх посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Ось ті питання, які відповідно до статті 92 Конституції віднесені до компетенції Верховної Ради:
Виключно законами України визначаються:
1) права і свободи людини і громадянина, гарантії цих прав і свобод; основні обов'язки громадянина;
2) громадянство, правосуб'єктність громадян, статус іноземців та осіб без громадянства;
3) права корінних народів і національних меншин;
4) порядок застосування мов;
5) засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, освоєння космічного простору, організації та експлуатації енергосистем, транспорту і зв'язку;
6) основи соціального захисту, форми і види пенсійного забезпечення; засади регулювання праці і зайнятості, шлюбу, сім'ї, охорони дитинства, материнства, батьківства; виховання, освіти, культури і охорони здоров'я; екологічної безпеки;
7) правовий режим власності;
8) правові засади і гарантії підприємництва; правила конкуренції та норми антимонопольного регулювання;
9) засади зовнішніх зносин, зовнішньоекономічної діяльності, митної справи;
10) засади регулювання демографічних та міграційних процесів;
11) засади утворення і діяльності політичних партій, інших об'єднань громадян, засобів масової інформації;
12) організація і діяльність органів виконавчої влади, основи державної служби, організації державної статистики та інформатики;
13) територіальний устрій України;
{Офіційне тлумачення пункту 13 частини першої статті 92 див. в Рішенні Конституційного Суду № 11-рп/2001 від 13.07.2001}
14) судоустрій, судочинство, статус суддів; засади судової експертизи; організація і діяльність прокуратури, нотаріату, органів досудового розслідування, органів і установ виконання покарань; порядок виконання судових рішень; засади організації та діяльності адвокатури;
{Пункт 14 частини першої статті 92 в редакції Закону № 1401-VIII від 02.06.2016}
15) засади місцевого самоврядування;
16) статус столиці України; спеціальний статус інших міст;
17) основи національної безпеки, організації Збройних Сил України і забезпечення громадського порядку;
18) правовий режим державного кордону;
19) правовий режим воєнного і надзвичайного стану, зон надзвичайної екологічної ситуації;
20) організація і порядок проведення виборів і референдумів;
21) організація і порядок діяльності Верховної Ради України, статус народних депутатів України;
22) засади цивільно-правової відповідальності; діяння, які є злочинами, адміністративними або дисциплінарними правопорушеннями, та відповідальність за них.
{Офіційне тлумачення положення пункту 22 частини першої статті 92 див. в Рішенні Конституційного Суду № 7-рп/2001 від 30.05.2001}
Виключно законами України встановлюються:
1) Державний бюджет України і бюджетна система України; система оподаткування, податки і збори; засади створення і функціонування фінансового, грошового, кредитного та інвестиційного ринків; статус національної валюти, а також статус іноземних валют на території України; порядок утворення і погашення державного внутрішнього і зовнішнього боргу; порядок випуску та обігу державних цінних паперів, їх види і типи;
2) порядок направлення підрозділів Збройних Сил України до інших держав; порядок допуску та умови перебування підрозділів збройних сил інших держав на території України;
3) одиниці ваги, міри і часу; порядок встановлення державних стандартів;
4) порядок використання і захисту державних символів;
5) державні нагороди;
6) військові звання, дипломатичні ранги та інші спеціальні звання;
7) державні свята;
8) порядок утворення і функціонування вільних та інших спеціальних зон, що мають економічний чи міграційний режим, відмінний від загального.
Законом України оголошується амністія.
Як бачимо, до наведеного вище переліку не внесено пункт щодо здійснення права власності українського народу на землю, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони. Хоча у пункті 5 статті 92 Конституції вказано, що виключно Законами України визначаються Засади використання природних ресурсів, виключної (морської) економічної зони, континентального шельфу, але перш ніж визначати ці засади, добре було б спершу визначити власника природних ресурсів.
Навіть якщо припустити, що все ж таки права власника на надра якимсь незрозумілим шляхом опинились у Верховної Ради України, то все одно має бути прийнято нормативно-правовий акт щодо порядку надбання добросовісним користувачем надр права власності на видобуті корисні копалини.
На сьогодні ж користувачі надр мають право тільки розпоряджатись, але не володіти видобутими ними корисними копалинами. Але і їх право розпорядження під великим питанням.
Чим загрожує цей юридичний казус для користувачів надрами?
Не маючи юридично підтвердженого права власності, всі вони (користувачі) у разі продажу чи іншого використання на свій розсуд корисних копалин повинні повернути власнику або виручку від продажу корисних копалин або ж їх ринкову вартість.
Норма статті 24 Кодексу України про надра почала діяти з моменту його прийняття Верховною Радою України, тобто з 27.07.1994 року. Те, що власник з 1994 року не визначений, не означає, що з ним можна не розраховуватись. Причому це стосується як недержавних, так і державних надрокористувачів.
І за весь цей час кошти від реалізації корисних копалин мали накопичуватись на відповідних рахунках. Важко здійснити підрахунки, скільки це в грошовому еквіваленті. Та повірте – сума чимала. Думаю, що кожний громадянин України може претендувати не на один десяток тисяч гривень.
Ось тільки куди дивилися податкові органи, адже видобувні підприємства незаконно використовували для отримання прибутку величезні кошти, не сплачуючи податку на прибуток. Куди дивився Кабінет Міністрів України, адже бюджет України щороку втрачав дуже значні суми? Яким чином органи державної влади збираються виправляти становище та повертати кошти або українському народу або у бюджет?
Бажано було б зупинитися на можливих негативних наслідках застосування недолугого законодавства для українських монополій, для енергетичної галузі, для інвестиційного клімату. Це тема окремої статті.
Згадаємо проблему тарифів, з якої ми починали нашу розмову. Стає зрозумілим, що підвищення тарифів було безпідставним, адже законодавчо не визначено органу державної влади, який одержав право власності на надра і, відповідно, на видобутий газ, а отже – немає такого органу державної влади, який має право продавати цей газ українському народу. Як в такому випадку бути з переплатою українського народу за використаний ним газ?
Тепер повернемось до Закону України «Про нафту і газ». І ось у ньому нарешті сказано про власність на видобуті нафту і газ.
Стаття 10 Закону: Право власності на природні ресурси нафти і газу, які знаходяться в межах території України, її територіальних вод та виключної (морської) економічної зони, належить Українському народу. Нафта і газ, видобуті користувачем нафтогазоносних надр і повернуті в надра для зберігання, технологічних цілей або запобігання їх знищенню, належать користувачу нафтогазоносними надрами, якщо інше не передбачено цим Законом або угодою про умови користування нафтогазоносними надрами.
З першого погляду все добре – той, хто видобув, той і є власник. Але й тут не обійшлося без конфлікту.
Якщо уважно прочитати вищенаведений текст, то з нього випливає, що право власності на нафту і газ надрокористувач одержує у тому випадку, коли він видобуті ресурси повернув (закачав) у надра. А якщо не повернув, тоді хто власник? А якщо повертати, навіщо видобувати?
Підсумок
Що має український народ на сьогодні? Його (нас усіх) обікрали. Це вже не вперше, але сума вкраденого просто фантастична. При цьому, як часто це буває, ті, хто вкрав, так і не змогли із зиском для себе скористатись вкраденим.
Чинне законодавство, зокрема і Конституція України, має стільки ляпсусів, неузгодженостей та суперечностей, що дивно, як органи державної влади зводять кінці з кінцями. При цьому взагалі не видно дій галузевих міністерств, насамперед – Міністерства юстиції, – спрямованих на радикальні зміни законодавчої бази щодо користування природними ресурсами.
Не відчувається зацікавленості у таких змінах з боку Верховної Ради України. Двадцять років не помічали абсурду в чинному законодавстві України і так звані експерти зі світовими іменами, що ставить під сумнів їх кваліфікацію.
До речі, зовсім в іншому світлі виглядає питання зняття мораторію на продаж землі.
Якщо все ж власником землі, надр тощо є український народ, то такі питання, як перехід права власності на видобуті корисні копалини, продаж землі та інші мають вирішуватись тільки через всеукраїнський референдум.
Чому так? Тому, що український народ згідно з Конституцією – це громадяни України всіх національностей. А земля, її надра, атмосферне повітря, водні та інші природні ресурси, які знаходяться в межах території України, природні ресурси її континентального шельфу, виключної (морської) економічної зони – це їх спільне майно.
