Основний Закон: гарантія законності чи основа беззаконня?
Напередодні та під час святкування чергового Дня української Конституції знову активізувалось обговорення чергових проектів зміни чинної Конституції, обумовлене не стільки прагненням удосконалення чинного Основного закону, скільки початком чергової передвиборчої кампанії. В цілому ж процес так званої політреформи, періодично дещо вщухає, знову активізуючись з метою імітації політичної активності та підміни оцінки реальних справ того чи іншого політика, більшість із яких вже не одне десятиліття перебувають на поверхні політичного життя, його черговими намірами, проектами, починаннями, які, звичайно ж, черговий раз не будуть реалізовані після приходу одного із проектантів до реальної влади.
Як це вже було на початку і наприкінці двохтисячних, практично всі політики першого ешелону нашої квазіеліти у країні, що знаходиться в стані повної розрухи і часткової окупації, раптом заходились створювати «свої» проекти Конституції. Водночас, за моїм глибоким переконанням, за весь цей час жодного по-справжньому неупередженого і професійного обговорення проблеми побудови ефективної української влади, демократичної в тому сенсі, що вона реалізує інтереси українського народу, так і не відбулось. Тому, як людина, яка починаючи приблизно з 1994 р. писала про українське політичне життя ( і брала в ньому активну участь у якості аналітика та політтехнолога), спробую дати свою оцінку тим конституційним новаціям, які знову заполонили український інформаційний простір за ситуації, яку з повним станом можна назвати критичною.
Революція чи контрреволюція?!
Спочатку декілька слів щодо існуючої моделі політичного устрою та проектів його модернізації. Противники чергових конституційних змін слушно стверджують, що за процесом не скільки політичної реформи, скільки «перманентної революції» (термін, як відомо, належить Л.Троцькому) ми так і не навчились виконувати уже прийняті закони, в тому числі і Закон Основний.
Водночас, з цього ж приводу можна почути висловлювання на кшталт того, що, мовляв, завдяки проведеним конституційним змінам Україна, попри всі перепони, все ж таки, рухається в бік демократії, а значить, нехай і повільніше, ніж хотілось, наближається до омріяного статусу постійного члена ЄС. На користь цього висновку наводиться той аргумент, що відразу після приходу до влади на хвилі Революції Гідності нової генерації політиків були реалізовані заповіти другого Майдану, а саме відмінене «ганебне рішення заангажованого В.Януковичем Конституційного суду», який скасував поправки до Конституції, внесені за часів В.Ющенка.
Справді, 22 лютого 2014 року натхненні заповітами Революції Гідності депутати новоствореної Верховної Ради, рейтинг якої сьогодні впевнено рухається в бік нульової позначки, протягом кількох годин прямо в залі парламенту «попрацювали» над проектом постанови і, одночасно з оголошенням позачергових виборів Президента, конституційною більшістю проголосували за скасування начебто незаконно відновленої з метою узурпації влади Конституції взірця 1996 року, та поверення до поправок Основного Закону 2004 року, і буцімто встановили в країні парламентсько-президентську форму правління. Причому, виходячи з нагальності цього акту, даний законопроект було прийнято за основу і в цілому за скороченою процедурою, тобто без рішення профільного комітету — в одне голосування.
В дійсності «кучмівський» конституційний витвір, який його творці і сьогодні продовжують називати чи найкращим серед існуючих у демократичних країнах Основним Законом президентського-парламентаризму, не мав нічого спільного з справжньою президентською республікою. Загальновідомо, що він став наслідком довгих торгів і остаточної змови в ніч перед голосуванням між на той час головою ВР О.Морозом і чинним на той час Президентом Л.Кучмою. З одного боку, в тому числі за рахунок граничного ускладнення процедури імпічменту «перша конституція незалежної України» гарантувала не тільки недоторканість, а й можливість монополізації влади практично непідсудному главі держави, а з іншого – надавала гарантії самій Верховній Раді, яку практично не можливо було розпустити на підставі антинародності та непрофесіоналізму.
Водночас документ закріплював фактичне всевладдя «гаранта» у виконавчій царині: хоча згідно тексту Конституції «Кабінет Міністрів України відповідальний перед Президентом України та підконтрольний і підзвітний Верховній Раді України», в реальності ж завдяки конституційно зафіксованому праву Президента призначати (хоча і за формальною згодою Верховної Ради) та припиняти повноваження Прем’єр-Міністра, а також положення, згідно з яким повноваження попереднього Кабінету Міністрів складаються перед новообраним Президентом, виконавча влада фактично ставала інструментом в руках останнього.
А сам Президент, маючи змогу контролювати діяльність Уряду, за цим документом не несе жодної відповідальності за його діяльність. Навпаки, він може використовувати очільника Кабінету у якості своєрідного громовідводу, списуючи на нього власний непрофесіоналізм та кримінальні оборудки шляхом відправлення у разі потреби Прем’єр-Міністра, який накопичив на собі надто багато негативу, у відставку. Перефразуючи великого англійського драматурга: «мавр зробив свою справу – мавр може перепочити».
І хоча за цією Конституцією Верховна Рада залишає за собою право через процедуру висловлення недовіри відправити Прем’єр-Міністра та очолюваний ним Кабінет у відставку, це не міняє загальної ситуації верховенства «арбітра» над правом. Подібна процедура була реалізована лише одного разу у 2001, коли через вотум недовіри фактично позбувся своєї посади автор програми «Реформи через добробут» В.Ющенка, який встиг продемонструвати свій «професіоналізм» ще у статусі глави уряду (а також беззастережну лояльність Л.Кучмі, підписавши документ, в якому учасників акції «Україна без Кучми» було названо фашистами).
Але, повторюю, маючи повноваження обирати на посаду Глави Кабінету чергового наступника «владний володар» на посаді Президента України завжди мав змогу протягти наступну кандидатуру із числа своїх наближених (що, власне, і робив Л.Кучма). До того ж можливості для висловлення недовіри уряду за конституційним варіантом взірця 1996 року обмежені лише однією спробою протягом кожної сесії і, що важливіше, передбачають річний термін імунітету для Кабінету Міністрів, програму діяльності якого затвердив парламент.
Насправді, оскільки Президент за цією конфігурацією взаємодії з урядом сам зацікавлений регулярно змінювати урядовців, щоб виходити сухим із тієї каламутної води, в якій ловиться зовсім не рибка, а велика і жирна риба, навіть небезпека відставки котрогось із них для нього не складала великої проблеми (в середньому за президенства Л.Кучми прем’єри перебували на посаді приблизно 1,5 роки).
Отже, важливо підкреслити, що хоча українська Конституція взірця 1996 року декларувала статус «соціальної держави» з величезними соціальними правами і гарантіями, яких подібно до «найдемократичнішої» сталінської конституції, насправді ніхто не збирався (та і не збирається) забезпечувати; а також демонстративно підкреслювала значення законодавчої влади, позаяк на відміну від так званих суперпрезидентських республік на більшій частині пострадянського простору, в тексті Українського Основного Закону повноваження Верховної Ради передують розділу «Президент», наша псевдо «президентсько-парламентська республіка» 1996 року розливу типологічно цілком споріднена з «узаконеним беззаконням» єльцинського «президенства», або тими конституційними аналогами, які були написані і прийняті приблизно в той же період 90-х років у Білорусі, Казахстані, Туркменістані тощо.
В західній політології таке квазіпрезиденство називають монократією або ж сучасною дуалістичною монархією (дуалістичної в тому сенсі, що за існування гранично спотворених механізмів всенародного обрання глави держави, одноосібний владар або Хазяїн держави керує практично в режимі абсолютного монарха під гаслом «король править, але не відповідає», чим, власне, за словами багатьох його критиків і займався Л.Кучма).
Безголова двоголовість
Майже 15 років я пишу про те, що і нинішня так звана, парламентсько-президентська республіка, поправки до якої було внесено і прийнято вже за президенства В.Ющенка, не тільки не має нічого спільного з послідовною демократизацією української влади, а є чи не найгіршим варіантом розподілення повноважень між законодавчою та виконавчою владою[1]. А значить, з точки зору ефективності управління суспільством, цей конституційний проект аж ніяк не краще за власне кучмівський Основний Закон взірця 1996 року. Адже конституційні поправки, до яких ми повернулись з метою пом’якшення «президентського авторитаризму» в дійсності перетворюють проголошений поділ влад на поділ влади в першу чергу між президентом та прем’єром, кожний з яких прагне перетягти на свій бік Верховну Раду.
Фактично йдеться про розрив владних повноважень, який в теорії держави і права отримав визначення біцефалізму, тобто дослівно «двоголовості», що виникає внаслідок подвоєння двох рівнозначних, а тому неминуче конфліктуючих центрів сили в межах виконавчої гілки влади. Отже, за подібної «безголової двоголовості» конфлікт між прем’єром і президентом буквально заохочується самим їх статусом, практично рівнозначних за владним статусом політичних функціонерів, що, зрозуміло, вкрай небезпечно через велику ймовірність виникнення клінчу між цими двома найбільш потужними, з точки зору контролю над силовими та економічними важелями, можновладцями.
За запровадження подібного «механізму стримувань та противаг» можливі лише два варіанти перебігу політичних подій: повна одностайність між прем’єром і президентом на ґрунті їх належності до одного клану, наслідком якої є перебирання на себе повноважень останнім вже у тіньовому режимі. Але частіше прем’єр-міністр, що реально керує урядом, уже не хоче бути лише «технічним» виконавцем волі Хазяїна. Він прагне зайняти його місце або перетворити Президента «з серйозними повноваженнями» церемоніального розпорядника, перебравши на себе всю повноту влади, що неминуче призводить до непримиренного конфлікту між главами держави та уряду.
Підтвердженням цих політологічних висновків є ситуація, яку ми спостерігали уже за президенства В.Ющенка та прем’єрства Ю.Тимошенко, взаємна ворожнеча між якими та повна нездатність виконати хоч якісь зобов’язання перед Помаранчевою революцією фактично відкрила прямий шлях до посади Президента В.Януковичу; а потім аналогічна ситуація повторилася на тлі «творчої співпраці» двох героїв останнього майдану – П.Порошенка та А. Яценюка. Нарешті, за обіймання посади керівника уряду здавалося б суцільно президентською креатурою В.Гройсманом також відбуваються коливання в діапазоні від всевладдя Банкової до спроб прем’єра почати абсолютно самостійну політичну гру та сформувати навколо себе переформатовану парламентську коаліцію.
Чому ж взагалі виник подібний варіант конституційних змін? Не маючи жодного відношення до будь-якого реального народовладдя, він став наслідком остаточного становлення, точніше встановлення, в Україні системи так званого олігархату, яка є режимом компрадорського мародерства, за якого всі сфери суспільного життя, політичні та економічні установи поділені на сфери впливу, точніше відпливу фінансових потоків.
Цілком логічно, що за подібного стану речей неминуче виникла потреба у «хресному батькові» у президентських шатах, який би виступав свого роду арбітром, але не у замиренні гілок влади, а визначенні сфер неофеодальних відкупів для нуворишів, що виникли в процесі пограбування України, та забезпечував розподіл влади і власності «за поняттями». При цьому сам узаконений «авторитет» «в законі» перебував би у статусі недосяжного олімпійця, який не обтяжує себе зайвими посадовими клопотами, з-за захмарних висот споглядаючи за тим, як потерпає нова генерація кріпаків.
Не випадково напередодні перших спроб продавлювання «політреформи» на «бездоганно проведеному» майже одностайному референдумі, присвяченому фактичній легітимації антиконституційних змін, було також прийнято рішення про створення верхньої палати парламенту, як свого роду посередника між президентом — самодержцем, та його челяддю. Причому якщо провладні політологи пропонували перетворити цей орган на Палату Регіонів (читай: «регіональних баронів»), то відомий, в тому числі, своєю політичною всеїдністю, політолог Д.Видрін з чарівною відвертістю ратував за запровадження верхньої палати олігархів.
Якщо ж говорити про перспективи перетворення подібної конституційної потвори на відверту одноосібну тиранію, то, звертаючись саме до європейського досвіду, слід зазначити, що політичний устрій, який сьогодні склався в Україні типологічно наближений до таких політичних устроїв, як Веймарська республіка, в якій після восьми поспіль розпусків Бундестагу через перманентну парламентську кризу і чехарду урядів, не здатних впоратись з кризовою ситуацією, за відстороненої позиції Рейхспрезидента Гінденбурга, до влади законним шляхом прийшов Гітлер, який миттєво покінчив з президент — прем’єрським двовладдям.
Тому зовсім не дивно, що нинішню, офіційно запроваджену В.Ющенком, «збалансовану» модель влади, було прийнято під тиском все того ж Л.Кучми в обмін на погодження останнього на переголосування у другому турі президентських перегонів, внаслідок якого президентом став все той же В.Ющенко (підготовку та проштовхування моделі нинішнього парламентського президенталізму ЗМІ приписували не тільки О.Морозу, але й В.Медведчуку).
Також принагідно зазначу, що запропонований А.Яценюком у нещодавню чергову річницю Конституції варіант модернізації нинішньої моделі влади у разі його реалізації лише посилить вади вже існуючого президент — прем’єрського антагонізму. Зокрема, в публікації екс-прем’єра під символічною назвою «Конституція: давайте почнемо предметну дискусію»[2] пропонується, щоб Президент у майбутньому, залишаючи за собою найважливіші кадрові призначення, окрім затвердження запропонованої ним кандидатури прем’єра, водночас втрачав право прямого президентського вето («Президент скеровує вето в Конституційний суд. Якщо КС вирішив, що вето конституційне, закон повертається для повторного розгляду Радою»). Що аж ніяк не сприятиме легкості з’ясування політичних стосунків між главами уряду і держави.
Крім того, запропоноване нашим невгамовним майданівським борцем за щастя народу формулювання підстав для порушення імпічменту як «вчинення державної зради, іншого злочину, а також в разі набуття громадянства іншої держави, чи умисного порушення Конституції» своєю абстрактністю гранично розмиває різницю між політичною та кримінальною відповідальністю глави держави, в руках якого продовжує залишатись силовий блок, а значить і ускладнює його притягнення до відповідальності.
А з іншого боку пропозиція нашого політолігарха запровадити положення, згідно з яким «Президент керує зовнішньою політикою, але визначається вона Верховною Радою», тобто законодавчим органом, який за нинішньої політичної і економічної ситуації, що неминуче веде до посилення фракційної ворожнечі, в принципі не може працювати інакше, як в режимі лебедя, рака і щуки, неминуче лише посилить неефективність нашої зовнішньої політики і ускладнить з’ясування того, хто насправді несе за неї відповідальність.
Колегіальне керівництво чи режим колективної безвідповідальності?
Втім, вся попередня критика чинного конституційного устрою цілком може трактуватися, і, на жаль, трактується більшістю політиків та політологів, таким чином, що у реформі Основного Закону слід бути до кінця послідовним, а саме — з метою уникання будь-яких форм узурпації влади необхідно якомога швидше переходити до чистого або, за визначенням автора класичної праці «Політичні партії» М.Дюверже, асамблейного парламентаризму, який за рахунок нівелювання ролі президента буде в принципі виключати будь-які форми «авторитаризму»; адже всі претенденти, які хочуть бути реальними головнокомандувачами при розподілі влади і власності просто втратять інтерес до посади «весільного президента», який більше не зможе бути головним «решалою».
Отже, якщо виходити з того, що з точки зору канонів західної демократії, згідно з якими існування повноцінної правової держави передбачає верховенство права, «диктатуру закону», а різноманітні форми одноосібної диктатури, навпаки, відрізняє так званий правовий «беспредел», то здається очевидним, що не просто парламент, а саме Верховна Рада, як законодавча гілка влади, має стати інституціональною основою справді української влади.
Також з вуст багатьох українських етнопатріотів постійно лунають і тези про те, що саме колегіальність найбільшою мірою відповідає менталітету українського народу, про що, зокрема, буцімто яскраво свідчить перша в Європі конституція Пилипа Орлика (насправді режим українського гетьманату, за якого Генеральну Раду скоріше можна вважати військовим сенатом, аж ніяк не відповідає канонам будь-якого сучасного парламентаризму).
А головною передумовою успішності реформ, в тому числі й економічних, повинно передусім стати створення цією Верховною Радою «необхідної законодавчої бази», без якої і судова система просто не зможе запровадити принцип рівності всіх перед законом, а значить і подолати корупцію. Не даремно в українських ЗМІ постійно підкреслюється, що будь-які конфлікти мають «вирішуватись виключно у законний спосіб», а «спірне питання потрібно ввести у законодавче русло»; або «що за будь-яких обставин необхідно залишатись у правовому полі», а «кращого способу ротації влади на більш ефективну, аніж вибори, людство просто не вигадало» тощо.
За такого підходу будь-яка форма політичного правління, заснована на домінанті одноосібності розглядається в кращому разі як данина традиції, свого роду неомонархізм, завжди небезпечний можливістю легкої узурпації влади, а в гіршому – як прихована одноосібна диктатура. А політичне лідерство за панування базового принципу вільної конкуренції – «дозволено все, що не заборонено» взагалі має бути замінене на механізм звичайного нагляду тимчасово найнятими «політичними менеджерами», функціонерами держави – «нічного сторожа» за процесами суспільної самоорганізації.
Отже, в даному випадку йдеться не про лідерів і, тим більше, не якихось видатних діячів, вождів, провідників, а про звичайних собі чиновників, врешті-решт, бюрократів у позитивному веберівському розумінні цього поняття.
На користь необхідності саме такого спрямування конституційних змін, здавалося б, переконливо свідчить і реальна історія новостворених на колишній території СРСР держав. Адже, як зазначалось вище, практично всі вони дуже швидко трансформувались у політичні режими, які оцінюються різними політологами в діапазоні від жорстких авторитарних до м’яких тоталітарних, в яких главі держави у президентському статусі за великим рахунком жодний закон не писаний. Звідсіля висновок: якщо ми обрали шлях до ЄС, повинні враховувати, що переважна більшість заможних та стабільних держав, що сьогодні входять до Євросоюзу є парламентськими монархіями та республіками. Тому не дивно, що в питанні парламентаризації України, що оцінюється як тотожність її демократизації, в поточний момент вражаючу одностайність проявляють прихильники найрізноманітніших політичних ідеологій, починаючи від націонал-ліберала О.Соскіна і до націонал-патріота Ю.Кармазіна. А також переважна більшість «незалежних політичних експертів».
Втім, варто вийти за межі усталених стереотипів, як з’ясовується, що насправді, як це не дивно, парламентська форма правління далеко не в усьому забезпечує ефективність державотворення. Причому, особливо це стосується саме ситуацій, коли суспільство, як це відбувається в Україні, знаходиться не просто у глибоко кризовому стані, а у стані війни та гуманітарної катастрофи.
Почнемо з того, що навіть обраний без жодних зловживань колегіальний законодавчий орган має свої нездоланні системні вади: саме внаслідок прагнення максимально врахувати в процесі законотворення побажання і зауваги членів різних фракцій, які представляють інтереси подекуди протилежних за ідеологічними орієнтаціями політичних сил, неминуче відбувається узгодження підходів за принципом «ні вашим, ні нашим», що призводить до того, що зміст законопроекту неминуче має надто компромісний усереднений характер, що явно не йде на користь ефективності майбутньому закону, часто вихолощуючи його до невпізнанності і нівелюючи закладені розробниками в документ позитиви (згадаймо хоча б про закон про заборону грального бізнесу, який має масу шпаринок, які дозволять здійснювати масове пограбування психічно нестійких людей).
Крім того, саме внаслідок необхідності складної процедури обговорень і узгоджень за карколомної зміни ситуації в будь-які періоди динамічних змін з великою ймовірністю прийняті законодавчі акти просто не встигають за швидким перебігом подій і, знов-таки, нерідко стають неефективними, а подекуди й шкідливими, уже в момент свого прийняття.
Що ж до відповідальності законодавців, а тим паче, в країнах, утворених на основі колишніх радянських республік, то вони, користуючись особливостями колегіального законотворення, часто мають змогу ухвалювати антинародні закони, виходячи сухими із води, в якій ховають кінці: якщо законопроект і має авторство одного або декількох конкретних розробників, він голосується всім законодавчим органом і часто в анонімному режимі, що офіційно робить автором документу не тільки всіх хто проголосував «за», а й фактично законодавчий орган в цілому. Але, як відомо, коли відповідають всі — насправді не відповідає ніхто.
Причому, після запровадження пропорційних виборів з’явились додаткові «аргументи» на користь цієї безвідповідальності: посилання на фракційну дисципліну. Більше того, не так уже важко прорахувати ситуацію, за якої навіть у випадку, коли якась фракція у суто популістських цілях не підтримає певний законопроект, наприклад, постанову про приватизацію землі або останніх залишків стратегічних об’єктів, він все одно буде прийнятий більшістю голосів, що дозволяє навіть кишеньковій опозиції продемонструвати свою «принциповість», отримуючи за це відповідну винагороду.
Нарешті, слід зазначити, що прийняття рішень в процесі роботи законодавчого органу простою або навіть конституційною більшістю з точки зору ефективності отримуваних результатів також має принципові системні нездоланні вади, суть яких полягає в тому, що в силу притаманній масовій свідомості інерційності та стереотипності мислення у будь-якій царині людської діяльності найчастіше більшу компетентність проявляє не більшість, а креативна меншість учасників, пропозиції якої під час процедури волевиявлення найчастіше не беруться до уваги ані в процесі обрання майбутнього депутата чи Президента, ані під час парламентських дебатів.
З цих же причин, чисельно великими зібраннями, в тому числі парламентами, навіть обраним без зловживань та некорумпованими, значно легше маніпулювати, доручаючи експертизу або підготовку законопроектів так званим узгоджувальним комісіям, профільним комітетам та підкомітетам тощо. Все це прекрасно усвідомлювали творці радянської влади, від якої веде свій родовід наша Рада Верховна. Адже вищим органом державної влади радянськими конституціями проголошувався З’їзд Рад або ( за сталінською конституцією Верховна Рада) численні делегати яких завжди одноголосно голосували за проекти резолюцій та постанов, підготовлені кулуарно-тіньовими «спільними робочими групами», які завжди лише оформлювали вказівки комуністичних паханів. (Не секрет, що в так звані пострадянські часи ту ж роль нерідко виконують комітети та підкомітети, які розпочинають процедуру узаконення по суті антизаконних актів).
Нарешті, сама процедура голосування та переголосування, навіть без врахування пострадянського феномену кнопкодавства, досвідченому політичному маніпулятору дає великі можливості для зловживань своєю владою.
Ось чому за ситуацій, коли зростає небезпека виникнення надзвичайних ситуацій (економічна криза, стихійне лихо, війна), за яких різко ускладнюється нормальне продовження законотворчої діяльності і різко зростає необхідність в оперативних нестандартних рішеннях, ефективність діяльності парламентів різко знижується.
Але й це ще не все. Уряди, сформовані у парламентських республіках за квотним принципом часто не відрізняються ефективністю через те, що партійний популізм, завдяки якому політики стають депутатами найбільшої фракції і отримують право з свого складу формувати Кабінет міністрів, часто не доповнюється професіоналізмом державника.
Як наслідок – гранична нестабільність партійних «систем Кабунету», сформованих за парламентською процедурою. Зокрема, перманентною кризовістю і зміною урядів майже кожні півроку характеризувалась вже після Другої світової війни італійська парламентська республіка. Тією ж урядовою чехардою, зацикленістю на процедурності і парламентській мітинговості, що часто переростає в брудне політиканство, відзначалась Третя, а потім Четверта французька республіка, діяльність якої поставила країну на межу національної катастрофи, від якої її врятував Ш. де Голль, в тому числі завдяки запровадженню П’ятої президентської республіки.
Вже не кажучи про те, що прийняття того чи іншого «важливого» законодавчого акту саме по собі зовсім не свідчить про ефективність роботи парламенту і тим більше, про «чергову перемогу демократії». «Правлячий клас» з метою забезпечення свого перебування при владі і гарантування повної безкарності в процесі остаточного розграбування країни, цілком може приймати законодавчі акти, які мають принципово антинародний зміст, тобто фактично здійснюється, так би мовити, узаконене беззаконня (переконаний, пересічний українець назве декілька таких недавно прийнятих законів або підготовлених до прийняття «невідкладних» законопроектів з метою «приведення ціни на газ у відповідність з ринковою» (?!) або «необхідності врахувати вимоги наших західних партнерів» тощо).
Важливо зазначити, що навіть творці європейських парламентських республік віддають собі звіт в тому, що багаточисельні колегіальні органи не можуть бути ефективними за надзвичайних ситуацій. Так, згідно з поправкою до Основного Закону Німеччини, прийнятої у 1968 р., передбачено можливість чисельного згортання обох палат парламенту та створення на випадок «особливого режиму», а фактично надзвичайного стану або стану оборони, нового органу — «спільного комітету», який складається з 48 членів: на дві третини з депутатів Бундестага и на одну третину — Бундесрату (депутати призначаються Бундестагом на основі пропорційного представництва фракцій і заміщує Бундестаг і Бундесрат).
Верховна рада чи верховна зрада?
Про всі ці небезпеки колегіальних законодавчих зборів, особливо за ситуації кризи і занепаду, писали видатні мислителі з протилежних політико-ідеологічних таборів, в діапазоні від консервативного до ліберального полюсів політичної думки, зокрема Е. Берк, Болінгброк, Т. Джефферсон, А. де Токвіль, Дж. Медісон, Дж. Стюарт Міл, Б. Констан, а також видатні теоретики політичної соціології Макіавеллі, Т.Гоббс, Ж. Боден, В. Парето, Г. Моска, Р. Міхельс, Т. Карлейль, М. Вебер, К.Шміт.
Ці самі критичні зауваги неодноразово повторювали такі видатні патріотично налаштовані політичні діячі сучасності, як Теодор та Франклін Рузвельти, У.Черчілль, Ш. де Голль, зазначаючи, що безвідповідальність — системна вада парламентського «партійного феодалізму», а також видатні українські політичні мислителі, зокрема М.Сціборський та В.Липинський.
Втім, уже за часів Аристотеля було відомо, що послідовно колегіальний устрій і механізм прийняття рішень не позбавляє від небезпеки виникнення тіньової тиранії, яка приховується за фасадом демократичної процедури ухвалення відповідальних рішень. Адже чим більші чисельно законодавчі збори, тим легше ними маніпулювати, перетворюючи демократію на охлократію – владу натовпу, за фасадом якого переховуються справжні ляльководи. Саме тому у своїй геніальній «Політиці» цей античний мислитель зазначав: «Гранична демократія — та сама тиранія».
Що ж до техніки перетворення парламентської республіки у парламентську тиранію за допомогою маніпуляцій з конституційними повноваженнями, то вона, як це не дивно, прекрасно відпрацьована в межах саме європейської історико-політичної традиції. Витоки подібного до нашого «парламентаризму» можна знайти в плутократично клановій італійській Республіці дожів, (яку ліберальні російські політологи свого часу порівнювали з системою єльцинської «семибанкірщини»). А також у стюартівському та бурбонівському парламентському монархізмі реакційно-реставраційного типу (включаючи також продажну французьку Директорію), в яких також відверто домінував спекулятивний капітал.
Зовсім не дивно і те, що неофіційна назва Третьої французької республіки, що виникла на етапі перетворення Франції на стагнаційну «країну-рантьє» з сильним паразитично-фінансовим олігархічним компонентом — «республіка трьохсот сімей». Саме ця форма парламентської демократії виявилась абсолютно нездатною спочатку попередити гітлерівську агресію, а потім дати їй гідну відсіч.
В наш час українським вигадникам квазі парламентських республік може правити за взірець, наприклад, Основний Закон Туреччини, згідно з яким фактично всевладний Президент Республіки обирається терміном на сім років Великими Національними Зборами Туреччини (550 осіб) зі складу цього ж органу. Також за Конституцією Індонезії, згідно з якою главою держави з практично диктаторськими повноваженнями стає особа, обрана Народно-Консультативним Конгресом, що складається з 1000 осіб, половину яких призначає все той же Президент. Як відомо цей варіант «демократії» дуже швидко переріс у режим «демократії, що спрямовується» (зараз популярний термін – «керована демократія») на чолі з фактично довічним всевладним «абсолютистським президентом» Сукарно, парламент за якого за радянським взірцем став кишеньковим.
Що ж до українських історичних реалій, то саме в цьому ж напрямку з самого початку замислювались і конституційні поправки прибічниками Л.Кучми, який, на думку багатьох опозиційних політиків та аналітиків, крім всього іншого за рахунок змін до Основного Закону прагнув розпочати новий цикл свого правління. Адже на початках «політреформи» було продавлено у так званому режимі відкритого голосування, тобто буквально обома руками «за» [4] саме варіант парламентського обрання Президента практично з тими повноваженнями, які має за чинного варіанту українського Основного Закону Президент, обраний всенародним голосуванням у два тури [5].
Як відомо, Ю.Тимошенко на своєму недавньому грандіозному форумі, який фактично став початком президентської передвиборчої кампанії, оголосивши за аналогією з рузвельтівським «Новим курсом» свій «Новий курс», серед інших пропозицій радикального переустрою держави також запропонувала створити в Україні парламентську республіку канцлерського типу (сама по собі ця ідея не оригінальна: про необхідність впровадження так званого українського канцлерства свого часу розводився ще на початку двохтисяних О.Мороз).
Але задовго до нинішніх конституційних новацій та сама Ю.Тимошенко разом з Партією регіонів взяла участь у розробці проекту Конституції, який отримав назву «Конституція Тимошенко-Януковича»[6]. Йдеться про перехід до парламентської республіки особливого типу. Адже в цьому варіанті конституційних змін, перш за все, вражає саме величезний обсяг зовсім не представницьких, а саме виконавчих, навіть силових повноважень буцімто парламентського Президента. (Взагалі документ підозріло нагадує ті конституційні напрацювання, які в останню мить були скасовані завдяки Помаранчевій революції, а трохи пізніше все ж таки значною мірою прийняті, хоча і з збереженням положення про всенародне обрання Президента).
Отже згідно статті 106, за варіантом конституційних змін Тимошенко-Януковича, Президентом України стає Президент, що отримав дві третини голосів народних депутатів України від конституційного складу Верховної Ради України. Не дивлячись на обрання в закритому режимі, на плечі цього політичного актора ( з наголосом на першій літері) лягає величезний тягар повноважень: він забезпечує державну незалежність, національну безпеку і правонаступництво держави, а також представляє її у міжнародних відносинах, веде переговори та укладає міжнародні договори України; призначає всеукраїнський референдум щодо змін Конституції України.
А головне Президент, що не отримав належного представництва, є Верховним Головнокомандувачем Збройних Сил України, призначає на посади та звільняє з посад за поданням міністра оборони України начальника Генерального штабу — Головнокомандувача Збройних Сил України, командувача Сухопутних військ Збройних Сил України, командувача Повітряних Сил Збройних Сил України, командувача Військово-Морських Сил Збройних Сил України; вносить до Верховної Ради України подання про призначення Міністра оборони України, Міністра закордонних справ України, Голови Національного банку України Голови Державної судової адміністрації України.
Також кулуарно обраний «символ держави» очолює Раду національної безпеки і оборони України, скликає її засідання та вводить в дію її рішення; вносить до Верховної Ради України подання про призначення на посаду та звільнення з посади Генерального прокурора України, Голови Державної судової адміністрації України; призначає на посаду та звільняє з посади Голову Служби безпеки України; призначає на посади та звільняє з посад заступників Голови Служби безпеки України, керівників підрозділів центрального управління та керівників обласних управлінь Служби безпеки України; на виконання рішення очолюваної ним же Ради національної безпеки і оборони України вносить до Верховної Ради України подання про оголошення стану війни та у разі збройної агресії проти України про використання Збройних Сил України та інших утворених відповідно до законів України військових формувань(?!).
Але й це ще не все, на виконання рішення очолюваної ним же Ради національної безпеки і оборони України, він же проголошує загальну або часткову мобілізацію та введення воєнного стану в Україні або в окремих її місцевостях у разі небезпеки державній незалежності України; оголошує про введення в Україні або в окремих її місцевостях надзвичайного стану, а також оголошує у разі необхідності окремі місцевості України зонами надзвичайної екологічної ситуації — з наступним затвердженням цих рішень Верховною Радою України. Також «главкомверх» нової генерації призначає на посади та звільняє з посад Голову Служби зовнішньої розвідки України та його заступників; призначає на посади та звільняє з посад Голову Державної прикордонної служби України та його заступників.
А ще він має право вето щодо прийнятих Верховною Радою України законів з наступним поверненням їх на повторний розгляд Верховної Ради України. До цього потрібно додати ще й велику кількість повноважень здійснювати кадрові призначення частини складу багатьох важливих державних інституцій.
Очевидно, що подібні повноваження має не кожний глава держави, обраний всенародно, а значить цілком ймовірною є узурпація влади під прикриттям парламентської овечої шкури. Тому не випадково ще у 2009 році деякі експерти оцінювали цей «проект» як «конституцію державної зради» [7].
Дуже небезпечно і те, що явна спадковість з цими ж ідеями простежується у варіанті «парламентаризму» нещодавно, запропонованому в документі під назвою «Основа Конституції України» політичним наступником Партії Регіонів — «Опозиційним блоком». В ньому пропонується перехід саме до «парламентської форми правління», яка «виключає будь-які політичні кризи на ґрунті протистояння Президента Кабінету Міністрів та Парламенту», та будь-які спроби «узурпації влади» [8].
Водночас, парламентський Президент, якого за цією «конституцією» обирає національна Асамблея, що складається з Палати представників та Палати депутатів, знов таки, є верховним головнокомандувачем і зберігає право законодавчої ініціативи. До того ж його висування можливе не тільки депутатами чи фракцією, а й шляхом самовисування, для чого потрібно зібрати підписи 500 тисяч громадян.
За цим проектом велика роль відводиться «місцевим та всеукраїнським референдумам», а верхня, чисельно обмежена до 35 членів, Палата представників чомусь не тільки затверджує та підписує закони, прийняті Палатою депутатів, не тільки ратифікує міжнародні договори і угоди, але й затверджує повний склад виборчої комісії, а головне, приймає воєнну доктрину, призначає глав Служби безпеки України, Служби зовнішньої розвідки України, Національного антикорупційного бюро і навіть розпускає палату депутатів, якщо протягом місяця не сформовоно Кабінет міністрів України чи не затверджено Державний бюджет України.
Враховуючи ж заяву від ОПБ Б.Колеснікова про те, що за запропонованим ним проектом функції Кабінету Міністрів будуть достатньо обмежені, оскільки в основу нової Конституції буде покладено децентрализацию[9], а Палата депутатів, обрана на пропорційних засадах, буде надто малочисельною для організації ефективної опозиції (150 осіб), вимальовується прозора схема: Верхня палата представників, обраних «з місць», за посилення фрагментаризації території формально «унітарної держави» та наростаючого сепаратизму, розпускає палату депутатів, розв’язуючи руки клановому диктатору, що керує збройними силами та силовими структурами…
(На жаль, такому сценарію не стане на заваді і так звана децентралізація, якою П.Порошенко за жодних обставин не збирається поступатись, оскільки вважає ці нововведення своїм дітищем і мало не головним здобутком своєї президенської каденції[10]. Згідно його промови, виголошеної на ХIV Українському муніципальному форумі у Києві 18червня цього року, проведені «реформи» є панацеєю від федералізації та сепаратизму. Але в дійсності, спираючись на свого часу вщент розкритиковану ідеологію попередньої «адміністративно-територіальної реформи», «децентралізація» пішла шляхом створення нехай і місцевої, але саме централізації повноважень і ресурсів через організацію ще одного екзотичного винаходу — так званих Об’єднаних Територіальних Громад (ООД), середня чисельність яких дорівнює приблизно 10000 осіб. На наш погляд, такий підхід не має нічого спільного з ефективною реформою місцевого самоврядування і тим більше, розвитком традицій українського громадства, як обов’язкової передумови формування модерної політичної нації ( територіальна комуна, побудована на міжособистісних стосунках її членів – основа західної демократії, що забезпечує формування влади «знизу — «нагору», а не навпаки, як це прийнято у тоталітарних та імперських режимах).
Залишається тільки висловити подив, що обидва вищеописані проекти «парламентської республіки» нещодавно були позитивно оцінені відомим, здавалося б, українським політологом К.Бондаренком, який зазначив: парламентська республіка цілком прийнятна для України навіть у стані розрухи і війни [11].
Виходячи з попереднього аналізу, стає цілком зрозумілим, чому більшість російських політиків і політтехнологів схвально ставились до процесів парламентаризації України ще на початках нашої «політреформи», перебіг якої активно обговорювали. Зокрема, у матеріалах спільного українсько-російського круглого столу з вельми символічною назвою «Яка Україна потрібна Росії», організованого редакцією російської «Независимой газеты» за сприяння Державної Думи, що відбувся в розпалі українських політрефоматорських баталій 25 квітня 2001 року. Цікаво, що в цьому обговоренні активну участь взяв відомий політрук Л.Кучми М.Погребінський.
Тоді відомий своїм антиукраїнством директор Інституту країн СНД Костянтин Затулін з граничною відвертістю говорив: «Висловлюючись цинічно, Росії зовсім не потрібний сильний український президент, сильна Україна. Це зовсім очевидно. Нам взагалі не потрібна президентська влада в Україні, буде краще, якщо це буде парламентська республіка. …Наш національний інтерес зовсім не полягає в тому, щоб Україна була потужною державою, з якою ми повинні були б рахуватися… Відповідно Росії зовсім не потрібний сильний, далекоглядний, видатний державний діяч на чолі України. Навіщо він їй? Щоб диктував свою волю в складних обставинах сьогоднішнього життя?»[12].
Проміжні висновки
Проведений аналіз свідчить: будь-які спроби парламентаризації української влади за нинішнього, фактично воєнного, стану та анексії частини території України, на практиці будуть нічим іншим, як конституційним оформленням протекторатного статусу нашої країни.
Але в даному тексті не має відповіді на декілька важливих, якщо не доленосних запитань: яка модель політичного устрою є найбільш оптимальною для України в тому стані чергової Руїни, в якому вона перебуває? (І принагідно, чому нещодавня пропозиція Ю. Тимошенко за парламентської форми правління запровадити канцлерівський тип виконавчої влади, навіть якщо це не буде черговою конституційною підробкою, не є тим рішенням, яке дозволить підвищити потенціал антикризової ефективності української влади).
Які реальні інституціональні зміни та виборчі процедури максимально сприятимуть появі на політичному полі нашої держави політиків, які за своїми моральними та професійними якостями будуть здатні реально боротись за порятунок нашої батьківщини?
Нарешті, хто і яким чином повинен запровадити ці, насправді, більш ніж нагальні нововведення в український Основний Закон?
Відповіді на ці, і низку інших важливих питань, в наступних авторських публікаціях.
1.Шморгун О. Політична реформа: швидше – не значить краще. Спроба полеміки з парламентаріями, які прагнуть змінити Конституцію тут і одразу // Україна молода. – 2004, №217, 18 грудня 2004 року.
2.Яценюк А. «Конституція: давайте почнемо предметну дискусію» [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://censor.net.ua/blogs/3073929/konstitutsya_davayite_pochnemo_predmetnu_diskusyu.
3.Шморгун О. Неконституційні зміни до Конституції: повернення до панування подвійного права? // Україна молода. – 2004, №237. – С.4.
4. Зміни до Конституції ухвалено підняттям рук. Опозиція обіцяє не припиняти блокаду. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.pravda.com.ua/news/2003/12/24/2997162/
5.Проект Медведчука можуть підтримати більшовики, КПУ і СПУ… теоретично. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.pravda.com.ua/news/2003/12/22/2997127/
6.Конституция Тимошенко-Януковича. Документ. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.pravda.com.ua/rus/articles/2009/06/4/4488241/
7.Палий А. Конституция (констатация) государственной измены? [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.pravda.com.ua/rus/articles/2009/06/9/4488912/
8.Основы Конституции Украины. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://opposition.org.ua/osnovi-konstituci-ukrani.html/
9.Борис Колесников: Конституция от Оппозиционного правительства предлагает абсолютно новую систему власти. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: http://opposition.org.ua/news/boris-kolesnikov-konstituciya-vid-opozicijnogo-uryadu-proponue-absolyutno-novu-sistemu-vladi.html
10.Порошенко: Пока я президент, не допущу ревизии децентрализации. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.pravda.com.ua/rus/news/2018/06/18/7183717/
11.Константин Бондаренко: Осенью украинская власть предпримет истерическую попытку сохраниться. [Електронний ресурс]. – Режим доступу: https://www.youtube.com/watch?v=XZdxkuhYqUI
12.Какая Украина нужна России. Новые межгосударственные отношения предполагают в первую очередь прагматический подход // Независимая газета. – 06 (39), 27 июня 2001 г. – С.14.
Олександр Шморгун, провідний науковий співробітник Інституту всесвітньої історії НАН України, політолог
