США і Японія створюють новий військовий альянс
Між Токіо та Вашингтоном планується створити об'єднане командування.
Амбітні стратегії Японії в галузі національної безпеки й оборони дають можливість побудувати набагато ефективніший в оперативному плані та глибоко інтегрований американо-японський альянс. У той час як Японія починає створення свого першого постійного об'єднаного оперативного штабу, Сполучені Штати повинні діяти швидко, щоб оновити свою власну командну структуру в Японії.
Замість того щоб чекати, поки Японія спланує деталі щодо майбутнього штабу – включно з його структурою, роллю та місцем розташування, – США повинні діяти вже зараз, щоб створити спільний компонент оперативного командування, що базуватиметься в Японії і слугуватиме основним представництвом США. Діючи просто зараз, Сполучені Штати отримають можливість вплинути на вибір Японії. В іншому разі рішення, ухвалені в Токіо сьогодні, звузять можливості Вашингтона щодо впливу на командну структуру завтра.
Про це йдеться у статті Крістофера Б. Джонстона і Зака Купера про спільне управління військами США і Японії.
Токіо робить крок уперед
У грудні минулого року Японія презентувала нову оборонну стратегію, безпрецедентну за своїми масштабами й амбіціями, що відображає глибоку заклопотаність погіршенням обстановки у сфері безпеки в Східній Азії. Згідно зі стратегією, Японія планує збільшити витрати на оборону більш ніж на 60% протягом наступних п'яти років: від 5,4 трильйона єн (приблизно 40 мільярдів доларів за сьогоднішнім курсом) у 2022 фінансовому році до 9 трильйонів єн (66 мільярдів доларів) у 2027 фінансовому році. Ініціатива розгортається швидко: бюджет лише на 20223 фінансовий рік у Японії більш ніж на 25% перевищує минулорічний. Стратегія охоплює плани інвестицій у передові можливості, яких у Японії раніше не було, включно з можливостями нанесення точних ударів великої дальності та активним кіберзахистом, а також у давно забуті галузі, як-от склади боєприпасів, готовність і технічне обслуговування або захист об'єктів.
За деякими оцінками, до 2027 року Японія може отримати третій за величиною оборонний бюджет у світі після США і Китаю.
Стратегія також передбачає структурні реформи, включно зі створенням постійного об'єднаного оперативного штабу для "уніфікації командування" сухопутними, морськими і повітряними силами самооборони. Поки що в Японії немає такого спеціального оперативного командування. Наявний Об'єднаний штаб, реорганізований і номінально посилений 2006 року, забезпечує як командування на стратегічному рівні, консультуючи прем'єр-міністра і міністра оборони з військових питань, так і оперативне командування спільними операціями у воєнний час. Японські оборонні чиновники вже давно визнали недоліки цієї системи. Безпрецедентний землетрус і цунамі 2011 року прискорили просування до більшої об'єднаності та поділу стратегічного й оперативного командування, хоча загалом Сили самооборони добре показали себе під час кризи. Відтоді Японія приділяє підвищену увагу спільним діям – у попередній оборонній стратегії 2018 року йшлося, що Сили самооборони "вивчать [майбутню] структуру для спільних операцій", але в новій оборонній стратегії вперше чітко заявлено про намір створити об'єднаний оперативний штаб, окремий від Об'єднаного штабу.
Міністерство оборони запросить кошти на створення постійного об'єднаного штабу в наступному бюджетному циклі, аби організувати нове командування до березня 2025 року. Однак ключові деталі залишаються невирішеними, включно зі званням офіцера, який буде його очолювати, чисельністю постійного штабу і навіть його місцем розташування (хоча видається ймовірним, що штаб, принаймні спочатку, буде розміщено в Міністерстві оборони в Ітігаї). Ці деталі є причиною гострого бюрократичного суперництва в оборонному відомстві Японії, оскільки чиновники Міністерства оборони та керівники сухопутних, морських і повітряних сил самооборони прагнуть захистити свої інститути і повноваження. У минулому вони чинили опір створенню штабу, і від їхньої підтримки в кінцевому підсумку залежатиме ефективність нового командування.
Підтримка Вашингтона
Сполучені Штати глибоко зацікавлені в тому, щоб Японія створила своє нове оперативне командування на правильних засадах. Тому Вашингтон має працювати як над формуванням Постійного об'єднаного штабу, так і робити кроки з оновлення власної командної структури в Японії.
На відміну від Об'єднаного командування сил у Південній Кореї, американо-японський альянс не створювали для того, щоб "воювати сьогодні", і наявні механізми командування та управління відображають вимоги минулої епохи. Протягом більшої частини повоєнної історії Японію розглядали як притулок і щит для американських військ, які були списом альянсу – його істинним ударним потенціалом, керованим виключно Сполученими Штатами.
Штаб-квартира американських сил в Японії на авіабазі Йокота сьогодні є, по суті, представницьким командуванням, покликаним служити розпорядником американської військової присутності в країні та взаємодіяти з японським урядом із питань, пов'язаних із базуванням у межах двосторонньої Угоди про статус сил.
Незважаючи на присутність в Японії майже 50 тисяч американських військовослужбовців, командування Сил США в Японії не відіграє спільної оперативної ролі. Їхній командувач, тризірковий офіцер ВПС, керує П'ятим підрозділом ВПС, що має штаб-квартиру в Йокоті і підпорядковується штабу на Гаваях та Індо-Тихоокеанському командуванню. Те ж саме стосується Сьомого флоту ВМС у Йокосуці, Третіх експедиційних сил морської піхоти на Окінаві та дрібніших підрозділів армії США. Так, сьогодні партнерами Об'єднаного штабу є Індо-Тихоокеанське командування на Гаваях і Об'єднаний штаб у Пентагоні.
Така схема мала сенс за часів холодної війни, коли Японія слугувала здебільшого платформою для військових операцій США, і мало хто очікував від японських сил самооборони провідної ролі в надзвичайній ситуації. Але зараз це безглуздо з огляду на швидку еволюцію альянсу, передові можливості Сил самооборони та критичну роль, яку Японія може відіграти в різних непередбачуваних ситуаціях. Перспектива можливості нанесення точних ударів на далекій відстані, враховуючи крилаті ракети Tomahawk, які Японія має намір розмістити на своїх кораблях до 2026 року, надає цим зусиллям особливої актуальності.
Уперше Сполученим Штатам і Японії знадобиться здатність координувати ударні операції в режимі реального часу, включно з розвідкою, спостереженням, рекогностуванням, цілевказуванням та оцінюванням бойових ударів. Принаймні на перших порах Японія значною мірою покладатиметься на американську архітектуру "ланцюжка ураження" до створення власних ударних можливостей, а для цього знадобиться набагато глибша інтеграція альянсу, ніж існує сьогодні.
Поки Японія трансформує свою оборонну структуру, нарощуючи її та приділяючи більше уваги об'єднаності, командування та управління альянсу також має змінюватися. Сполучені Штати повинні вже зараз почати створення оперативного елемента в Японії як аналога Постійного об'єднаного штабу. Як ідеться в короткому звіті цільової групи, організованої Фондом миру Сасакави, "необхідно терміново переглянути відносини командування між США і Японією". Повністю об'єднане американо-японське командування під єдиним командуванням (як-от Об'єднане командування сил у Південній Кореї) в кінцевому підсумку могло б стати найефективнішою командною структурою, але ні юридично, ні політично це поки що неможливо для Японії. Проте американському елементу необхідний надійніший і спеціалізований персонал, відповідальний за планування і координацію двосторонніх військових операцій, починаючи з мирного часу і закінчуючи великими надзвичайними ситуаціями. Такі зусилля необхідні для більш ефективного вирішення як завдань оборони Японії, так і ширшого кола регіональних завдань.
Існує кілька принципів, яких Вашингтон і Токіо мають дотримуватися для того, щоб максимально підвищити ефективність нових командних елементів альянсу.
По-перше, оперативний штаб США, як і його японський аналог, повинен мати постійний штат, щоб зберігати дієздатність в умовах великої кризи або конфлікту.
По-друге, американське командування має бути об'єднаним, забезпечуючи єдність управління операціями ВМС, ВПС, Корпусу морської піхоти, армії та Космічних сил США.
По-третє, наскільки це можливо, американське і японське оперативні командування повинні розташовуватися поруч, оскільки в іншому разі співпраця у великій надзвичайній ситуації буде ускладнена. Ці основні принципи мають визначати подальші рішення, оскільки уряд США розглядає не тільки свою власну структуру командування, а й те, як він збирається формувати паралельні механізми Японії.
Варіанти оновлення командних структур США
У грудні Конгрес зобов'язав створити штаб об'єднаних сил в Індо-Тихоокеанському регіоні відповідно до розділу 1087 Закону про повноваження в галузі національної оборони. Законодавство вимагає представити реалізацію проєкту через 6 місяців після набрання чинності, тобто наприкінці червня.
Конгрес зажадав, щоб штаб був створений до 1 жовтня 2024 року, що дає чиновникам трохи більше року на створення нової структури. Штаб нових об'єднаних сил може бути створено в Японії, при цьому він відповідатиме як за оборону Японії, так і за регіональні питання – хоча остання роль може бути політично чутливою для Японії і обмежувати свободу дій США. Лідери в Токіо можуть нервувати з приводу розширеної оперативної ролі американського командування в Японії, але обидві країни повинні вже зараз планувати координацію спільних відповідей на різні непередбачені ситуації.
Але навіть якщо новий штаб об'єднаних сил, затверджений Конгресом, буде розташований в іншому місці в регіоні, наприклад, на Гуамі, створення оперативного об'єднаного штабу США в Японії як аналога постійного об'єднаного штабу є важливим наступним кроком у розвитку альянсу. Офіційні особи та експерти обговорюють кілька загальних моделей перетворення командних структур США в Японії:
- Передове Індо-Тихоокеанське командування. У цьому варіанті Індо-Тихоокеанське командування перекидає в Японію постійну спільну оперативну групу з невеликим постійним штабом. Очолюваний флаг-офіцером, окремим від сил США в Японії, цей елемент підпорядковуватиметься безпосередньо директору з операцій Індо-Тихоокеанського командування на Гаваях. Об'єднана оперативна група може базуватися на авіабазі Йокота, щоб полегшити зв'язок і координацію із силами США в Японії. Як альтернатива, вона може бути розміщена на кораблі USS Blue Ridge, флагмані Сьомого флоту, який діє з Йокосуки. Перевага цієї моделі полягає в забезпеченні прямого зв'язку з Індо-Тихоокеанським командуванням, але воно функціонуватиме здебільшого як сполучна ланка, оскільки йому буде важко виконувати спільну роль, з огляду на те, що штаб Індо-Тихоокеанського командування та його складові частини на Гаваях залишаться ключовими інституціями, які ухвалюють рішення. Це також залишить без змін роль штабу Сил США в Японії і створить паралельну організацію з окремими функціями, що фактично призведе до появи двох організацій для Японії, що займаються різними питаннями.
- Подвійне командування обома компонентами. Згідно з цією схемою, Сполучені Штати визначають командувача компонентом у Японії, імовірно командувача Сьомим флотом у Йокосуці або командувача Третіми експедиційними силами морської піхоти на Окінаві, як спільний оперативний аналог постійного об'єднаного оперативного штабу США. Персонал може враховувати як виділених, так і спільних співробітників. Цей підхід був би найпростішим для початку, оскільки він міг би частково спиратися на персонал, що вже працює в Японії. Однак структура з двома компонентами майже неминуче призведе до зниження уваги до операцій альянсу, оскільки одностороння діяльність США буде пріоритетною для будь-якого командира. Місце розташування також стане проблемою, оскільки Йокосука і Окінава розташовані далеко від штабу, особливо якщо він залишиться в Ічігая.
- Штаб сил США і Японії. Як зазначалося раніше, штаб Сил США і Японії сьогодні практично не грає оперативної ролі в альянсі. Можливо, в минулому це було прийнятно, але підвищена оперативна роль Японії передбачає переосмислення цієї схеми. Американський командувач може бути призначений керівником нового об'єднаного оперативного командування, підпорядкованого Індо-Тихоокеанському командуванню, з оперативними обов'язками, які доповнюватимуть представницькі обов'язки, що існують сьогодні. Сили США — Японія можна наділити повноваженнями щодо взаємодії з постійним об'єднаним штабом Японії і відповідним чином організувати. Заступником командувача з операцій може бути призначений флаг-офіцер, за званням еквівалентний наявному заступнику командувача, однозірковому генералу корпусу морської піхоти, який міг би продовжувати виконувати поточну роль з нагляду за американськими базами в Японії. Перевагою такого підходу є простота – він дасть змогу централізувати військову взаємодію з Японією під одним дахом у Йокота. Водночас він буде проявом поступу в ролях та обов'язках американських сил у Японії та потребуватиме потужнішого штатного розкладу, ніж існує сьогодні.
Як уже зазначалося, кожен із цих варіантів має свої плюси та мінуси. Передова модель Індо-Тихоокеанського командування додасть перевагу прямого зв'язку, але ще більше заплутає відносини, створивши паралельну структуру. Найлегше було б реалізувати подвійне командування, але командир, який відповідає за операції альянсу, швидше за все, не отримає належної уваги. А створення Сил США – Японія дозволило би зосередити все під одним дахом, але потребувало би суттєвої перебудови наявної організації.
Зрештою, введення в дію Сил США – Японія матиме низку довгострокових переваг. Операціоналізовані сили США в Японії могли б отримати надійний об'єднаний постійний штаб. Він може бути розміщений, принаймні частково, в одному приміщенні з Постійним об'єднаним штабом Японії. Проте такий підхід буде бюрократично складним і потребуватиме докорінних змін у культурі та персоналі командування.
Час змін
Експерти сперечатимуться про те, який із цих трьох варіантів (або інших) має найбільший сенс. Але зрозуміло одне: нинішня ситуація не може тривати вічно. Японія робить безпрецедентні кроки у своїй післявоєнній еволюції, інвестуючи в нові можливості, які можуть зробити істотний внесок у регіональне стримування. Але використання цих нових можливостей вимагає інноваційного мислення щодо оперативних механізмів союзників. Вашингтон не повинен стояти осторонь, поки Японія вирішує, як і де розмістити свій постійний об'єднаний штаб, оскільки ці рішення визначатимуть можливості США щодо регіональних механізмів командування та управління. Лідерам США саме час обговорити з японськими колегами питання про постійний об'єднаний штаб і майбутнє американської командної структури в Японії. Поки Японія робить крок уперед, Сполучені Штати повинні підтримувати її, забезпечуючи спільне бачення розвитку командних структур союзників у майбутні роки.
Про авторів
Крістофер Б. Джонстон – старший радник з Японії в Центрі стратегічних і міжнародних досліджень. Протягом 25 років він працював в уряді США, зокрема в Раді національної безпеки за адміністрацій Байдена й Обами, а також в апараті міністра оборони.
Зак Купер – старший науковий співробітник Американського інституту підприємництва та партнер компанії Armitage International. Раніше він також працював у Раді національної безпеки та в апараті міністра оборони.
Переклада: Ольга Шевченко
