У чиїх руках влада? Територіальна громада: поняття, функції, роль, статус
Останнім часом багато дискусій точиться навколо поняття "територіальна громада". Поняття, що наша влада приховує від населення протягом всієї історії незалежної України. Чому? Бо насправді, влада перебуває в руках народу, а майно - це власність громади. Якщо старанно приховати кілька основних законів Конституції (5, 142, 143 та інші) можна досягти того, що влада опиниться в руках кількох десятків можновладців, над якими не буде закону, що ми маємо зараз. Щоб змінити ситуацію та жити та побачити, у чиїх руках влада насправді слід прочитати цю статтю та вивчити кілька статтей Конституції України.
У системі місцевих фінансів особливу роль відіграє місцеве самоврядування. Як в унітарних, так і в федеративних державах фінанси місцевого самоврядування є однією з форм і складовою фінансів місцевих органів влади. Фінанси місцевого самоврядування – це фінанси низових одиниць влади. Як відомо, від ефективності діяльності низової одиниці системи залежить ефективність усієї системи. Тому проблема формування фінансів місцевого самоврядування має ключове значення для всієї фінансової системи України. Носієм місцевого самоврядування і, отже, суб'єктом фінансової діяльності є колектив людей, об'єднаний за територіальною ознакою, тобто територіальний колектив. Територіальний колектив – це визнана в праві місцева спілка людей публічного характеру або місцева публічна спілка. Таким чином, територіальний колектив є формою організації місцевої влади. Проблеми територіальних колективів в українській літературі й досі не розроблено. В зарубіжній літературі цьому питанню приділяється велика увага. Серйозні дослідження проблем територіальних колективів проводилися в період, що передував 1917 року в Росії.
У кожній країні є значні особливості в організації територіальних колективів. Територіальні колективи мають різні назви. В Італії, Бельгії, Швеції – це комуна, в Німеччині – община, в Російській Федерації – "муниципаль-ное образование", "территориальное сообщество", в колишній Російській імперії – община та земство, у Франції – комуна, департамент, регіон, у Польщі – гміна. В Україні вперше в офіційних документах термін територіальний колектив використано в Конституційному договорі між Верховною Радою України та Президентом України "Про основні засади організації та функціонування державної влади і місцевого самоврядування в Україні на період до прийняття нової Конституції України", укладеному 8 червня 1995 року. Стаття 47 договору визначила, що місцеве самоврядування в Україні – "це гарантоване державою право територіальних колективів громадян та обраних ними органів місцевого самоврядування самостійно вирішувати всі питання місцевого значення в межах Конституції і законів України". Там же зазначалося, що "первинними суб'єктами місцевого самоврядування є територіальні колективи громадян, які проживають у селах (сільрадах), селищах, містах".
У Конституції України, прийнятій у 1996 році, територіальний колектив названо територіальною громадою. Це відповідає національним історичним традиціям України. Довгий час у середні віки і до початку XX століття в різних частинах України і за різних політичних умов громада була основною територіальною одиницею. Вона користувалася правом самоврядування, формувала свої органи управління. Громада була власником частини землі. її розподіл здійснювався за рішенням зборів громади. Громада несла кругову поруку перед державою за сплату податків. Схід громади накладав податки на членів громади.
У Російській імперії громада, визнана владою як самоврядна одиниця, існувала під назвою сільське товариство. Після земської реформи 1861 року в Росії громада несла кругову поруку за викупні платежі за передану їй землю.
Значний відрізок часу громадське самоврядування здійснювалося на основі звичаєвого права. По-різному складалася його доля. У Росії з XIX століття громадське самоврядування було вмонтовано в загальну систему організації державної влади. На українських землях у Польщі до 1939 року громади стали складовою частиною гмінного самоврядування. В Радянській Україні громади було ліквідовано в процесі становлення місцевих рад та колективізації.
Нинішня територіальна громада в Україні не є аналогом її історичного прообразу. Це одиниця, що створюється державою.
Територіальна громада – це сукупність громадян України, котрі спільно проживають у міському чи сільському поселенні, мають колективні інтереси і визначений законом правовий статус. На відміну від простої територіальної одиниці, поселення, яке має статус територіальної громади, наділяється певними правами. У першу чергу, це право на самоврядування.
Згідно з Конституцією України місцеве самоврядування здійснюється територіальною громадою. Воно може здійснюватися громадою як безпосередньо, так і через органи місцевого самоврядування.
Органами місцевого самоврядування є сільські, селищні, міські ради та їхні виконавчі органи. Органами місцевого самоврядування, що представляють спільні інтереси територіальних громад сіл, селищ та міст, є районні та обласні ради.
Територіальні громади обирають відповідні ради. Вони обирають сільського, селищного чи міського голову. Голова районної чи обласної ради обирається депутатами відповідної ради.
Стаття 142 Конституції встановлює, що матеріальною та фінансовою основою місцевого самоврядування є рухоме й нерухоме майно, доходи місцевих бюджетів, інші кошти, земля, природні ресурси, які є у власності територіальних громад сіл, селищ, міст, районів у містах, а також об'єкти їхньої спільної власності, котрі перебувають в управлінні районних і обласних рад.
Стаття 143 Конституції зазначає: територіальні громади безпосередньо або через утворені ними органи місцевого самоврядування управляють майном, що є в комунальній власності; затверджують програми соціально-економічного та культурного розвитку, контролюють виконання їх, затверджують бюджети відповідних адміністративно-територіальних одиниць і контролюють виконання їх; встановлюють місцеві податки і збори згідно із законом; забезпечують проведення місцевих референдумів та реалізацію їх результатів; утворюють, реорганізують та ліквідують комунальні підприємства, організації й установи, а також здійснюють контроль за їхньою діяльністю; вирішують інші питання місцевого значення, віднесені законом до їхньої компетенції.
Територіальні громади, згідно з Конституцією України, можуть об'єднувати на договірних засадах об'єкти комунальної власності, а також кошти бюджетів для виконання спільних проектів або для спільного фінансування (утримання) комунальних підприємств, організацій, установ, створювати для цього відповідні органи та служби.
Конституція встановила, що права місцевого самоврядування захищаються в судовому порядку. Згідно з конституційним статусом територіальна громада набуває ряду правових ознак, які необхідно зафіксувати в законодавстві України. Коротко окреслимо правовідносини, які потребують законодавчого закріплення.
Треба встановити, що територіальна громада наділяється правом юридичної особи. Вона може бути суб'єктом цивільно-правових відносин, має право здійснювати господарські операції, набувати і відчужувати майнові права, входити в зобов'язання, вести процеси, стягувати примусові збори зі своїх членів на задоволення спільних потреб.
Територіальна громада має право на формування власного бюджету, створення позабюджетних, валютних, страхових, резервних та інших цільових фондів грошових ресурсів.
Територіальна громада є суб'єктом підприємницької діяльності у сфері надання громадських послуг. Вона має право бути засновником підприємств, мати частку в статутних фондах господарських товариств, отримувати доходи від дивідендів.
Територіальна громада є також суб'єктом фінансово-кредитних відносин, може розміщувати місцеві позики, отримувати кредити в банківських установах і надавати кредити фізичним та юридичним особам, має право створювати комунальні банки, довірчі та страхові товариства, пенсійні фонди та інші комунальні фінансово-кредитні установи, виступати гарантом кредитів. Територіальна громада користується, володіє та розпоряджається майном комунальної власності. Майно комунальної власності належить територіальній громаді на правах колективного володіння її членами. Це майно не можна відчужити без згоди територіальної громади або її представницького органу. Відчуження майна комунальної власності здійснюється на засадах купівлі-продажу.
Майно комунальної власності може використовуватися на основі прав повного господарчого відання, права оперативного управління, а також права власності. Це майно може продаватися й купуватися, передаватися в оренду, використовуватися під заставу, вноситись як частка статутного фонду господарських товариств.
Частина майна територіальної громади перебуває в режимі виключно громадського користування і не може бути об'єктом купівлі-продажу, приватизації або відчуження іншим способом. До числа об'єктів, на які поширюється такий режим, належать дороги, парки, сквери, кладовища, тротуари, ріки, набережні, пам'ятники історії та архітектури, інші життєво важливі об'єкти.
Матеріальні та фінансові ресурси, що перебувають у комунальній власності, є надбанням громади, недоторканність якого захищається законом.
Майнові операції, що здійсню У ході реформи треба скасувати теперішні підходи до організації територіального поділу. Це стосується поділу міст за категоріями підпорядкування – районного, обласного та республіканського.
Непрості проблеми постають із втіленням у життя конституційних положень з реалізації спільних інтересів територіальних громад обласними та районними радами. Західна практика засвідчує: спільні економічні інтереси сусідні територіальні колективи реалізують на основі угод між собою, створюючи для цього відповідні асоціації. Регіональні ж органи влади мають власні функції. Тому проблематичним є наявність спільних інтересів усіх громад району чи області. Спроба консолідації коштів громад у районному чи обласному бюджеті буде викликати в багатьох із них спротив. Та життя засвідчить, наскільки дійовою є запропонована модель фінансових взаємовідносин територіальних громад із районними та обласними органами влади.
Ключова роль у системі фінансів місцевих органів влади належить місцевому самоврядуванню. Первинним носієм місцевого самоврядування є територіальна громада. Право існування територіальної громади як суб'єкта економічної та фінансової діяльності вперше передбачено в Конституції України, ухваленій у 1996 році. Територіальна громада є особливим суб'єктом господарської діяльності, поєднуючи в собі одночасно як функції низової, базової адміністративно-територіальної одиниці, так і носія місцевого самоврядування, інституту місцевої влади.
Територіальна громада виконує важливі суспільні функції, забезпечує реалізацію основних соціально-економічних прав громадян, є інструментом залучення їх до управління суспільством та його економікою. Отже, громада є вбудованим стабілізатором соціально-економічного ладу в країні та її соціально-політичного становища. Економічна та фінансова діяльність громади в Україні перебуває в стадії становлення і має бути врегульована в законодавстві.
