Обіцянки та небезпеки розширення ЄС
Європейський союз має перестати просто говорити про вступ України й визначитися із датою. Очевидно, процес не буде простим для обох сторін.
За останні 60 років жодна хвиля євроатлантичної інтеграції не була такою доленосно трансформаційною, як поступове розширення теперішнього Європейського союзу. Кількісне збільшення країн-учасниць ЄС принесло демократію до місць, де існувало лише авторитарне правління.
Це перетворило вічно охоплений конфліктами континент на один із найбільш квітучих регіонів світу. Від самого початку метою інтеграції №1 було примирення Франції та Німеччини, які менш ніж за сторіччя повоювали тричі один проти одного.
Для цього у липні 1952 року лідери обох країн об'єднали свої сталеливарну та вугільну промисловість — символи та суть влади того часу. У наступні роки багато європейських держав продовжували різними способами об'єднувати свої економіки, формуючи інститути, які зрештою перетворилися на теперішній ЄС.
НА ЗОРІ ОБ'ЄДНАНОЇ ЄВРОПИ
Слід пригадати, що кожна наступна хвиля розширення Євроспілки мала різні цілі. Так, після падіння диктатур у Греції, Портуґалії та Іспанії у середині 1970-х років ці країни приєдналися до цього міждержавного утворення з єдиною прагматичною метою — стабілізувати власні щойно посталі тендітні демократії, чия економіка стагнувала.
Після розпаду соціалістичного табору у 1989-1991 роках, ЄС природно, визнав раніше нейтральні країни — Австрію, Фінляндію та Швецію — частиною об'єднаної Європи. Їх було приєднано у наступну п'ятирічку.
Упродовж наступного десятиліття ЄС радо вітав у своїй родині колишні країни організації Варшавського договору: 3 балтійські республіки, 4 центральноєвропейські країни, а також деякі частини Балкан. У ході кожного із вищезазначених раундів багато аналітиків побоювалися, що розширення ЄС послабить його, але ці побоювання так і не виправдалися.
Натомість кількісне збільшення тривало пліч-о-пліч із поглибленням зв'язків і взаємовідносин. Спочатку, наприклад, усі рішення ЄС мали прийматися одноголосно, що перешкоджало колективним діям.
Але, коли Європейська Комісія запровадила єдиний інтегрований ринок у 1993 році, почалося ухвалення всіх рішень переважною більшістю голосів різних рад міністрів (хоча досі багато рішень на практиці приймаються шляхом консенсусу). Звісно, існує механізм спільного ухвалення рішень із Європейським парламентом з усіх законодавчих питань.
Є також важливі галузі, де рішення, як і раніше, повинні ухвалюватися одноголосно, особливо у закордонних справах. Окремо існують такі сфери, де ухвалення рішень, як і раніше, перебуває в основному у віданні різних держав-учасниць, але нині ЄС має набагато більшу владу серед своїх членів, ніж колись.
Проте у процесі розширення мали місце і невдачі. Яскравий приклад — Велика Британія, яка відігравала важливу роль в інтеграції ЄС протягом півстоліття, поки у 2016 році у результаті внутрішнього популізму не вирішила вийти (хоча переважна більшість британців жалкують про це рішення).
Натомість Туреччина розпочала переговори про вступ до ЄС у 2005 році. Однак постійні невдачі в її демократичному розвитку та суперечки з приводу статусу північної частини Кіпру постійно відкладали розгляд про приєднання.
Найбільша невдача торкнулася західних Балкан. На саміті у Греції у 2003 році кожній балканській державі було обіцяно членство, але відтоді лише Хорватії вдалося увійти до ЄС, приєднавшись до 2013 року; інші ж балканські країни опинилися у безвиході через двосторонні суперечки й небажання проводити реформи.
Сьогодні процес розширення ЄС у регіоні втратив як динаміку, так і довіру. Лідери ЄС продовжують словами підтримувати ідею про вступ західнобалканських держав, публікуються різні звіти та проводяться зустрічі, але насправді нічого значущого зроблено не було.
Фактично, у 2019 році, коли здавалося можливим, що Албанія та Північна Македонія були готові приєднатися (після того, як Греція витратила понад десять років, блокуючи їхній вступ до ЄС), Франція, Данія та Нідерланди раптово наклали вето, зупинивши процес. Але тепер агресія Росії проти України все змінила.
Раптом мир і стабільність усієї Східної Європи опинилися під загрозою, що мало величезні наслідки для нашого континенту загалом. Результатом стало якісне зрушення у багатьох політиках ЄС: уся організація вступила у нову фазу свого розвитку, на якій перед нею стоїть завдання забезпечити стабільність на своєму чи не головному фланзі — мету, яка домінуватиме у центрі її уваги на довгі роки.
І щоби відповісти на ці виклики, ЄС готовий розпочати нову хвилю розширення із серйозними наслідками для майбутнього континенту. Воно розпочнеться з переговорів про вступ Молдови та України, а за ними підуть й інші держави.
Знову збільшити розмір ЄС, можливо до більш ніж 30 держав до 2030-го року, буде непросто. Це розширення спровокує інтенсивні суперечки щодо інституційних реформ, запеклу боротьбу за бюджет та фінансування, а також нескінченне маневрування з метою забезпечити своєрідний баланс між прийняттям Молдови, України та західнобалканських країн.
Як розвиватимуться ці суперечки, значною мірою залежатиме від того, які події відбуватимуться на полі бою в Україні, але спільною метою має бути пошук шляхів для приєднання Києва. Це допоможе досягти процвітання та стабільності як в Україні, так і у всій Європі.
ПРИВЕДЕННЯ У РУХ ЄВРОБЮРОКРАТІЇ
Україна стукає у двері ЄС уже майже два десятиліття, починаючи від часів Помаранчевої революції 2004 року, коли українці вийшли на вулиці Києва, розмахуючи прапорами ЄС. Але всередині ЄС підтримка кандидатури України вже давно дуже слабка.
Всі найвпливовіші члени ЄС виступили категорично проти, посилаючися на все, що колись уособлювали з їхньою власною внутрішньою політикою: від корупції до страху відштовхнути Москву. Проте за останні 15 років Київ наблизився до тіла об'єднаної Європи.
Після того, як Росія вдерлася до Сакартвело у 2008 році, Київ, до якого приєдналися Кишинів і Тбілісі, уклав глибокі та всеосяжні угоди про вільну торгівлю з ЄС. Коли експрезидент України Віктор Янукович відмовився підписати угоду у 2013 році під тиском Москви, протестувальники вийшли на вулиці, і врешті-решт Янукович утік із країни та шукав захисту на Росії.
Російський диктатор Владімір Путін відповів на цю невдачу насильством: майже відразу після втечі Януковича війська РФ загарбали Крим, а потім почали військову операцію на Сході України, щоби спровокувати там проросійське повстання. Москва не знайшла особливої народної підтримки, і спочатку Путін контролював лише невелику частину двох найсхідніших областей України: Донеччину та Луганщину.
Потім, у лютому 2022 року, побоюючись, що демократичний та європейський шлях України стимулюватиме демократичні зміни в інших місцях (і цим поставить під загрозу його власну владу), Путін розпочав повномасштабне вторгнення. Але воно мало неприємні наслідки, спричинивши глибоку трансформацію, яка допомогла об'єднати всю Європу та розширити можливості ЄС.
Тепер це може допомогти кількісно збільшити держав-учасниць блоку. У червні 2022 року лідери країн-членів Євроспілки вирішили надати Україні статусу кандидата.
Це рішення стало великим політичним зрушенням, досі немислимим, але вторгнення Путіна зробило поступ заяві України стратегічним імперативом. Майбутня стабільність України тепер справедливо розглядається як ключ до майбутньої стабільності Європи.
І, хоча для захисту України, безумовно, також знадобляться великі заходи безпеки, можливо, через членство у Північноатлантичному альянсі, європейські лідери розуміють, що політична та економічна інтеграція країни (дійсний вступ до ЄС) має важливе значення для стабілізації Європи, як і попередні хвилі розширення допомогли зробити континент мирним. Буду відвертий, український м'яч, заплямований кров'ю сотень тисяч невинних жертв, котиться Європою, лишаючи по собі сліди.
Очікується, що наприкінці жовтня Єврокомісія опублікує свій черговий звіт щодо розширення. Все вказує на те, що у грудні 2023 року лідери держав-учасниць ЄС та Брюссель дадуть «зелене світло» офіційним переговорам щодо вступу Молдови та України.
Однак насправді здобуття членства є складним процесом. Це вимагає ухвалення всіх правил і положень, прийнятих ЄС на цю мить, тобто всього, що міститься у 36 главах договорів, що становлять каркас потужної міждержавної організації.
Перемовини насправді є тривалим процесом узгодженої капітуляції держави-заявника, і вони завжди займають, як мінімум, кілька років. У середньому, країнам-кандидатам потрібно близько 5 років для завершення переговорів; найшвидше з усіх приєдналися Фінляндія і Швеція, зробивши це за 2 із невеликим роками, а найповільніші — Портуґалія та Іспанія — майже за 8.
Процес приєднання до ЄС сьогодні потребує більшої кількості кроків, аніж це було під час вступу останнього нового члена, Хорватії, тому процес нині займає більше часу. Але і Молдова, і Україна вже виконали частину вимог щодо реалізації своїх всеосяжних угод про вільну торгівлю.
Якщо вони зможуть зміцнити свої демократії та зберегти темпи економічних, адміністративних та судових реформ, вони зможуть завершити переговори про вступ до ЄС до виборів до Європейського парламенту 2029 року. Проведення цих перемовин стане одним із найважливіших завдань наступної Єврокомісії, яка прийде до влади після виборів до ЄС у червні 2024 року; тож цей склад Комісії повинен мати силу та здоровий глузд, аби уможливити успішні переговори.
КІМНАТА ОЧІКУВАННЯ
Існують серйозні перешкоди для вступу Молдови та України до ЄС. По-перше, протягом усього процесу чинитиметься тиск з метою не забути про західнобалканські країни осторонь. Вони та їхні прихильники всередині ЄС хочуть реалістичного шляху до членства, що йде паралельно зі вступом Молдови та України.
Цей тиск буде виправданий. ЄС все ще має забезпечити стабільність на Західних Балканах заради самого блоку, а Західні Балкани — Чорногорія, Сербія, Північна Македонія, Боснія та Ґерцеґовина, Албанія — надто довго перебували у залі очікування.
А проте, важко уявити собі якийсь короткий шлях до членства Західних Балкан. В ідеалі затяжні двосторонні суперечки між вищезгаданими країнами будуть відкладені, але процес приведення їхніх демократій у відповідність до правил, стандартів і політики ЄС не може бути поставлений під загрозу.
Щоб отримати членство, скажімо, Сербії доведеться визнати незалежність Косова, а Косово має дотримуватися того, що було узгоджено на міжнародному рівні, коли йдеться про права сербської меншини. Боснії доведеться вийти зі своєї залежності від міжнародного контролю та показати, що вона справді може бути суверенною державою.
Нині міжнародні механізми нагляду все ще можуть ігнорувати різні рішення Ради Європи. Але перспектива просування Молдови та України вперед може стати єдиним реальним способом подолати різні перешкоди, які тривалий час блокували прогрес на Західних Балканах.
Інші претенденти на вступ до ЄС стикаються з серйознішими перешкодами. Хоча спочатку Сакартвело входила до авангардної трійки країн, які прагнуть приєднатися до ЄС, разом із Молдовою та Україною, під її олігархічним правлінням, тепер відсунулася у кінець євроінтеграційної черги.
Принаймні у короткостроковій перспективі Тбілісі навряд чи наздожене і Київ, і Кишинів. А от Анкара продовжує висловлювати прагнення здобути членство в ЄС, але вона надто сильно відстає в питаннях прав людини, щоби приєднатися до нього зараз.
Проте занепокоєння щодо Сакартвело та Туреччини навряд чи сповільнить прийняття Молдови та України. Але кандидатури Молдови та України, як і раніше, стикатимуться з перешкодами, пов'язаними із тим, чи вимагатиме нове розширення перегляду інституційної структури всього Євроблоку.
Вже звучать заклики відмовитися від вимог одноголосності під час вжиття певних видів заходів, а якщо приєднаються ще дві країни, то з'являться заклики до оптимізації процесів прийняття рішень та інших відносин. Проте це постійні дебати всередині ЄС, і розширення з сьогоднішніх 27 членів до 29 не повинно виявитися надто руйнівним для структури цього органу.
Зрештою, до Brexit в ЄС було 28 членів. Проте, відкриваючи переговори щодо вступу з Україною та Молдовою, ЄС, швидше за все, спонукає своїх членів задуматися про те, які інституційні реформи можуть бути необхідні; але цей процес навряд чи увінчається успіхом до виборів до Європейського парламенту 2024 року.
Я знаю, що є способи скоригувати структуру цього органу, не порушуючи складне питання про перегляд його договорів, на що євроблок навряд чи піде. Країни ЄС та євробюрократи досі добре пам'ятають, як вони спробували ухвалити спільну для всіх конституцію ще у 2004 році, але договір про її створення був відхилений на референдумах у Франції та Нідерландах, двох із шести початкових держав-членів.
Більшість суті цієї спроби пізніше було врятовано Лісабонським договором. Але прагнення до прийняття подальших змін у договорах, як і раніше, явно обмежене в європейських столицях.
Звісно, є одна структурна проблема, яку ЄС має вирішити, щоби прийняти до себе Молдову та Україну: власний бюджет та програми видатків. Сьогодні бюджет ЄС становить приблизно 1% сукупного ВВП держав-учасниць; хоча це лише мала частина їхніх державних витрат, вони, як і раніше, становлять понад €1,2 трильйона на рік, або $1,26 трильйона.
Найбільший відтік цих грошей до країн-членів — це «фонди згуртування» для фінансування економічної конвергенції у найбідніших регіонах ЄС та сільськогосподарські субсидії у рамках загальної сільськогосподарської політики. Водночас ці дві програми становлять приблизно дві третини бюджету Євроблоку.
Україна значно бідніша за більшість країн ЄС, але також є великим виробником сільськогосподарської продукції. У результаті, за оцінками експертів, приблизно третина нинішніх сільськогосподарських субсидій організації та чверть її фондів згуртування зрештою підуть до Києва.
Якщо політика ЄС не зміниться, то вступ України, отже, призведе до скорочення програм для нинішніх країн-членів, таких як Польща (зараз найбільший чистий бенефіціар). Зрозуміло, що така зміна викличе політичну турбулентність.
ЄС діє у рамках семирічного бюджету, тому орган має розпочати розв'язувати ці питання з наступного, який має бути ухвалений до 2027 року. На щастя, є приклад того, що може зробити Євроблок для покращення ситуації.
Перед масштабним розширенням ЄС у 2004 році, коли до нього приєдналося багато центральноєвропейських держав, цей орган створив окремий бюджет — на додаток до стандартного — для забезпечення розширення. ЄС, мабуть, доведеться знову застосувати цю модель.
З цих питань будуть запеклі політичні баталії. Частиною рішення, безперечно, мають стати тривалі перехідні періоди, доки нові держави-члени повністю не приєднаються до різних програм ЄС: так було, коли Польща та Іспанія, країни з приблизно однаковим за кількістю населенням, як Молдова та Україна, відповідно, увійшли до союзу.
Лідерам ЄС, можливо, також доведеться розвіяти побоювання деяких країн щодо сильної конкурентної позиції українського аграрного сектору, хоча деякі аналітики одразу помітять, що натомість сільськогосподарську промисловість країни слід розглядати як сильну перевагу з огляду на те, що вона допоможе ЄС у цілому. Сільське господарство — це не єдина внутрішня проблема, яка може ускладнити вступ, адже існує безліч способів, якими політика конкретної держави може зірвати цей процес.
У Франції 2027 року відбудуться президентські вибори, і їхнє голосування може розширити можливості політиків, які вороже налаштовані до розширення. В інших державах також відбуваються вибори, які можуть підкинути пісок у добре налагоджений механізм.
Угорщина могла б виправдати свою репутацію спойлера, тим більше, що вона намагається заблокувати фінансову допомогу ЄС Україні. І, як свідчить досвід Сербії та Туреччини, небезпеки завжди можуть виникнути внаслідок політичних подій у країні-кандидаті.
Боротьба України з верховенством закону та корупцією, безумовно, відіграватиме важливу роль у цьому процесі. Враховуючи, що Угорщина та Польща пережили «відкат» до демократії після вступу, ЄС захоче створити сильніші гарантії, щоби гарантувати, що майбутні члени також не стануть неліберальними, як тільки вони приєднаються до Євроблоку.
Проте Україна досягла суттєвого прогресу в демократії з моменту відновлення незалежності, і в неї більше немає мільярдів доларів російських газових грошей, які колись сприяли хабарництву. Київ продовжує боротися з корупцією, але явно бореться із нею.
БІЛЬШЕ ОЗНАЧАЄ КРАЩЕ
Для України вступ до ЄС — це більше, аніж просто питання стабільності, це також питання її майбутнього процвітання. Стати частиною єдиного європейського інтегрованого ринку та дотримуватися його правил сприятиме збільшенню інвестицій у країну, у тому числі в її заводи.
Результатом майже напевно стане сильне економічне зростання, як це було в інших посткомуністичних державах, які приєдналися до євроблоку. 1990 року, коли СССР розвалювалася, ВВП на душу населення в Польщі та Україні був приблизно однаковим, але сьогодні ВВП Польщі на душу населення більш ніж у 4 рази більше.
І хоча Польща швидко провела дивовижні економічні реформи, особливо порівняно з Україною, найбільше допомогло членство в ЄС. Завершення війни, безумовно, відіграє важливу роль в економічному розвитку України, але якщо країна зможе стати безпечною, немає причин, через які ЄС не зможе допомогти їй пройти шлях, аналогічний тому, що зробила Польща у минулі десятиліття.
Зрештою, ЄС має історію великих досягнень: примирення давніх ворогів у Західній Європі, зміцнення демократії у Південній Європі та просування реформ і процвітання у Центрально-Східній Європі та країнах Балтії. Заради справедливості варто відзначити, що завдання, яке стоїть перед ЄС, імовірно, складніше, ніж ці досягнення; можливо, найскладніше завдання ЄС на цей час, але воно також і найбільш значуще.
Росія загрожує миру та стабільності Європи, а вступ Молдови та України до ЄС має вирішальне значення для зміцнення сходу континенту. Це, своєю чергою, захистить Європу загалом, тому з їхнім вступом не можна жартувати, але слід наближати.
Автор — Карл Більдт, 28-й прем'єр-міністр Швеції (у 1991-1994 роках)
