Стратегічний провал інституції чи Новікова?
Підсумки зовнішнього аудиту НАЗК
Блокування парламентом відкриття декларацій чиновників ще на рік — красномовне свідчення того, як ми насправді прагнемо до ЄС. А ось звіт зовнішньої незалежної оцінки щодо ефективності діяльності Національного агентства з питань запобігання корупції (НАЗК) — це прецедент. 217 сторінок докладного «розбору польотів» керівника та команди ключової ланки всього антикорупційного блоку. Під лупою міжнародної комісії — 2020–2021 роки діяльності НАЗК. Основний меседж нової для України історії реформ: читайте, вдумуйтеся, робіть висновки! Якщо у вас, звісно, є мізки, політична воля та громадянська спроможність. Усі карти розкрито.
72 відсотки критеріїв, які розробляв і затверджував Кабмін щодо дев’яти об’єктів оцінки, НАЗК виконало. Однак 28 відсотків «мінусів» — це сирові білі нитки, якими чинний керівник НАЗК прошив усю діяльність агентства, не дозволивши зрештою міжнародній комісії визнати інституцію ефективною (читайте Резюме основних висновків звіту), а самого Олександра Новікова — прикладом для наслідування керівниками органів державної влади.
Йдеться про «недостатній рівень прозорості роботи агентства; серйозні помилки в підході до розроблення нормативно-правових актів, що регулюють діяльність працівників НАЗК у ключових сферах; недоліки в організаційній структурі та кадрових рішеннях, а також у реалізації функції внутрішнього контролю».
Водночас комісія не наважилася прямо назвати роботу НАЗК на чолі з Новіковим неефективною. Однак питання — чому? — можуть використовувати як аргумент на користь чинного глави лише ті, хто звіту не прочитав. Така подвійна оцінка є радше даниною стабільності інституції, яка, як ми вже зазначали, лежить в основі всього антикорупційного блоку, яку потрібно зміцнювати і яка вже до жовтня вийде на конкурс із добору нового керівника.
Спробуємо, спираючись на звіт, публічні факти, які ми фіксували впродовж каденції Новікова, а також на інформацію джерел (зокрема НАЗК), розставити основні акценти щодо стану агентства. Час оптимістичної стриманості стосовно антикорблоку минув. Однак зустріч із протверезною реальністю — це завжди можливість піднятися на наступну сходинку реформи.
НАЗК як інституція. Реалізована, але непрозора, з ручними «методичками» замість юстованих порядків
Ніхто сьогодні не ставить під сумнів факту, що НАЗК реалізувалось як інституція, і що саме Олександру Новікову в її новому форматі (а внесені 2019 року зміни до закону про запобігання корупції переформатували модель управління НАЗК із колегіальної на єдиноначальну) на першому етапі керування агентством удалося впоратися з головним завданням: ліквідувати махрову корупцію в органі та зібрати професійну команду. Більшість того, що НАЗК за час каденції Новікова блискуче комунікувало на своєму сайті, в численних інтерв’ю голови тощо, до певного моменту вселяло виключно повагу й беззастережну довіру.
Проте, як виявилося, кілька скандальних кейсів, пов’язаних із позицією голови НАЗК, що вилізли назовні останнього року, підтвердили масштабну історію прихованої від чужих очей трансформації НАЗК із антикорупційного органу на «самодержавну» й лояльну до влади організацію. Таким, щонайменше, НАЗК бачив і робив Новіков. На жаль, ліквідація «феодальної роздробленості» колись колегіального НАЗК (коли члени НАЗК на чолі з пані Корчак пильно курирували керівників департаментів, яким було заборонено спілкуватися між собою) не гарантувала захисту інституції від «царька», який оглух від звуку мідних труб. Що абсолютно неупереджено й зафіксували аудитори.
Рукописи горять
Перший і ключовий сигнал про якість антикорупційного органу, — який за визначенням мав бути зразком прозорості! — дано на самому старті звіту, де комісія, описуючи джерела отримання та збору інформації для свого дослідження, згадала про два пакети документів, які їй так і не вдалося отримати від агентства: «НАЗК не надало даних стосовно перевірки доброчесності його працівників, оскільки, за інформацією агентства, їх було знищено під час введення в Україні воєнного стану указом президента України від 24 лютого 2022 року №64/2022».
Серйозно?! Не сумнівайтеся. Хоча в указі президента жодних таких вказівок ми, звісно ж, не знайшли. Та їх і не могло бути, оскільки, згідно з такою логікою, НАЗК мало б «грохнути» всю свою документальну базу. Але зрештою «згоріли рукописи», що стосувалися доброчесності Новікова та його оточення.
І якщо у вашій голові, так само як і в моїй, одразу промайнули чорні думки, то вам сюди: в дев’ятому блоці звіту (критерії 9.30–9.32) докладно описано кричущі факти щодо моніторингу способу життя працівників НАЗК, а також повної перевірки їхніх декларацій силами Управління внутрішнього контролю НАЗК.
«Чинні процедури не давали змоги ефективно здійснювати перевірки декларацій працівників НАЗК і моніторинг їхнього способу життя, — роблять висновок аудитори. — Багато положень Порядку проведення повної перевірки декларації особи, уповноваженої на виконання функцій держави або місцевого самоврядування, не можна застосовувати для перевірки декларацій працівників НАЗК. Наприклад, для перевірки декларації глави НАЗК необхідно вжити додаткових запобіжних заходів». А не використовувати за рішенням НАЗК загальний порядок. Однак окремого порядку в НАЗК не розроблено.
Питання: навіщо ж спалювали? Ховали результати бездіяльності?
Всемогутній внутрішній контроль
Тимчасом як Управління внутрішнього контролю агентства явно не справлялося зі своїм основним, визначеним законом, завданням, голова НАЗК ухвалив неординарне (й, чесно кажучи, незаконне) рішення — наділив цей підрозділ додатковими відповідальними функціями.
«Функцію перевірки декларацій співробітників розвідувальних органів і осіб, котрі обіймають посади, перебування на яких віднесено до державної таємниці, голова НАЗК поклав на Управління внутрішнього контролю НАЗК, що не відповідає повноваженням цього підрозділу, визначеним Законом «Про запобігання корупції», — констатують аудитори (критерій 9.26). — Ба більше: керівником Управління внутрішнього контролю був колишній чиновник СБУ, що свідчило про можливий конфлікт інтересів».
Буквально за кілька тижнів після публікації звіту аудиторів голова НАЗК Новіков звільнив незмінного керівника Управління внутрішнього контролю НАЗК Романа Норця. Але звільнення відбулося не внаслідок спроби Новікова розв’язати конфлікт інтересів свого друга дитинства, а після шокуючого випадку, якому надала розголосу в соціальних мережах донька начальника Управління внутрішнього контролю НАЗК. Тут навряд чи варто розкривати подробиці домашнього насильства та вбивства Норцем, як стверджує дівчинка, її домашнього улюбленця. Краще за рекомендацією аудиторів зосередьмо увагу на ще одному показовому для нашого аналізу факті.
Йдеться про другий пакет документів — порядок здійснення заходів фінансового контролю щодо працівників спецслужб, якого НАЗК не надала комісії після кількох офіційних запитів. Стверджуючи, що «розкриття такої інформації порушило б законодавство про захист інформації, завадило б належному виконанню посадових обов’язків співробітниками НАЗК і становило б загрозу для національної безпеки». Не більше й не менше.
«Отже, НАЗК не вдалося впровадити прозорий і підзвітний підхід до перевірки майнових декларацій співробітників розвідувальних органів і осіб, котрі обіймають посади, перебування на яких віднесено до державної таємниці. Відповідні нормативно-правові акти не були оприлюднені й не пройшли громадського обговорення під час розроблення», — резюмують аудитори.
Якими є ризики непрозорості та, як наслідок, неефективності перевірок декларацій і способу життя працівників спецслужб? Повна відсутність державного контролю над якістю кадрів, призначених владою до спецслужб, які масово здавали наші території ворогу після 24 лютого. Зокрема й просто продаючись.
І тут ми впираємося в іще одну незаконну схему внутрішнього влаштування НАЗК, «запатентовану» його нинішнім головою.
Юридично нікчемні методички замість передбачених законом нормативно-правових актів, зареєстрованих у Мін’юсті
За час своєї каденції Новіков незаконно перевів НАЗК у замкнене на себе ручне управління. «Однією з найпроблемніших практик стала підміна головою НАЗК ухвалення обов’язкових до виконання підзаконних нормативно-правових актів так званими методичними рекомендаціями або іншими необов’язковими до виконання документами», — констатують аудитори (критерії 9.8, 9.11).
Методичні рекомендації, на відміну від передбачених законом нормативно-правових актів, не реєстрували в Мін’юсті. «Така практика порушувала положення закону про запобігання корупції, принцип конституційної законності та інші принципи верховенства права, зокрема правової визначеності та передбачуваності, — не забуваймо, що все це аудитори пишуть про ключову інституцію антикорблоку! — Застосування такої процедури також давало змогу НАЗК уникнути проведення публічних консультацій із громадськістю щодо проєктів документів і не публікувати ухвалених актів».
Серйозне занепокоєння комісії спричинив той факт, що така практика мала системний характер і стосувалася різних сфер діяльності, зокрема таких ключових сфер, як фінансовий контроль над публічними службовцями і контроль над недопущенням конфлікту інтересів. Водночас пам’ятаємо, що методичні рекомендації за підписом Новікова — це взагалі не документ, і вони не є обов’язковими до виконання будь-ким. На відміну від прописаного в законі порядку, перевіреного та зареєстрованого Мін’юстом, який може бути аргументом у суді в разі спору навколо дій або бездіяльності того ж таки НАЗК.
Усі вищезгадані дії НАЗК аудиторська комісія чітко відносить до незаконних (критерії 4.9, 5.9 і 5.10) і настійно вимагає від НАЗК змінити систему. В цьому ряду — ще один новітній кейс, який із огляду на час його появи не став предметом розгляду аудиту, проте Новіков так само «методично» створив його поза правовим полем. Йдеться про так званий Перелік міжнародних спонсорів війни, який складає НАЗК у межах свого абстрактного проєкту «Війна і санкції». Він, звісно, вимагає окремого розгляду. Проте вже нині варто відокремити суспільний запит на справедливість під час війни від незаконної діяльності керівника конкретного державного органу.
Якщо стосовно санкцій Новікова було від початку включено до міжвідомчої групи, тому активну діяльність НАЗК у цьому непрофільному напрямі можна хоч якось виправдати, то Список міжнародних спонсорів війни — це чергова «методична» абракадабра від НАЗК. Яка, втім, стала потужним інструментом впливу на міжнародні ринки окремих країн. Унаслідок репутаційних втрат, спричинених діями НАЗК, ринкова вартість певних компаній падає, відповідно, конкуренти цих компаній здобувають ринкові переваги. Водночас нікому не відомо, за якою зі своїх методичок Олександр Новіков вносить ту чи іншу компанію до «чорного списку». Що саме собою становить значний корупційний ризик.
Плюс — перелік, як правильно зазначено на сайті, є важливим інструментом зовнішньої політики. Тільки узгодженої зовнішньої політики держави, що воює, а не голови НАЗК Новікова чи будь-якого іншого керівника держоргану. Хоч би хто в уряді або на Банковій за ним стояв. МЗС, зазначене на сайті як партнер НАЗК у санкційному проєкті, стабільно пише голові агентства офіційні листи щодо неприпустимості перевищення повноважень Новіковим і шкоди, якої такі дії НАЗК завдають інтересам України.
За інформацією наших джерел у НАЗК, цей аспект відносин між Україною та ЄС у робочій розмові з міністром закордонних справ порушував глава дипломатії ЄС Жозеп Боррель. Припинити таку практику настійно рекомендував і спецпредставник ЄС із питань санкцій Девід О’Салліван, який у середині червня спеціально приїжджав до Києва зустрітися з керівництвом НАЗК.
Цей візит зумовила справжня криза, коли внаслідок дій НАЗК виявилися заблокованими 11-й пакет антиросійських санкцій ЄС і новий транш військової допомоги на суму пів мільярда євро. Блокаду змушена була влаштувати Греція в червні 2023 року після того, як іще в липні 2022 року (!) НАЗК необґрунтовано внесло до списку спонсорів війни п’ять грецьких компаній, звинувативши їх у порушенні санкційного режиму, якого вони насправді не порушували. Після цього впродовж року НАЗК просто ігнорувало неформальні сигнали грецького уряду, передані по лінії українського МЗС.
У результаті під тиском Єврокомісії НАЗК тимчасово призупинило статус «міжнародних спонсорів війни» для грецьких компаній, нібито для проведення робочих консультацій. Це дало змогу розблокувати 11-й санкційний пакет і військову допомогу. Але через непоясненний збіг обставин, коли на початку серпня президент Зеленський повідомив про те, що Греція стала 14-ю державою, яка підтримала гарантії безпеки для України, НАЗК поновило всі п’ять грецьких компаній у списку міжнародних спонсорів війни. Джерело в НАЗК підтвердило, що рішення про внесення до списку ухвалює особисто Новіков.
Непрозорі конкурси та «свої» люди
Ми чудово пам’ятаємо, як ковід став зручним приводом оскопити реформу державної служби: конкурси на посади держслужбовців було скасовано. Війна лише закріпила завоювання влади, що дозволила собі в ручному режимі з корупційними та якими завгодно ризиками утрамбувати міністерства й відомства «своїми» людьми. Кількість скандалів, які ми зараз спостерігаємо, зокрема й в оборонній сфері, є цьому підтвердженням.
Так от, НАЗК, яке не лише стежить за чистотою декларацій держчиновників, а й патронує підрозділи із запобігання корупції в інших органах державної влади, і яке, за визначенням, має бути кадровим прикладом, м’яко кажучи, таким не є (критерії 9.12–9.14).
Положення про відкритий конкурсний добір до НАЗК, ухвалене в березні 2020 року, викликало зауваження аудиторів стосовно «порядку проведення спеціальних конкурсів, формування складу комісії, проходження співбесіди на доброчесність».
По-перше, ні результати тестування, ні список кандидатів, допущених до наступного етапу конкурсу, не оприлюднювали на сайті НАЗК. Комісія замість того, щоб затверджувати одного переможця конкурсу, пропонувала голові НАЗК три кандидатури на вибір. Водночас кількість членів і склад конкурсної комісії залишалися невизначеними, що свідчить про надмірну дискрецію.
«З одного боку, це створювало ризики зміни особового складу або кількості комісій для кожного конкретного конкурсу, й у такий спосіб вплив представників Громадської ради при НАЗК у конкурсній комісії в окремих випадках міг бути ослаблений, — зазначають аудитори. — З іншого, така практика потенційно давала змогу створювати спеціальні конкурсні комісії під конкретні конкурси».
По-друге, положення передбачає, що засідання конкурсної комісії є правомочним, якщо в ньому взяла участь «більш як половина загального складу комісії». А «рішення конкурсної комісії вважається ухваленим, якщо за нього проголосувала більшість присутніх на засіданні». Це означає, що менш як половина затвердженого складу конкурсної комісії потенційно може ухвалити рішення з будь-якого питання. А це нонсенс!
По-третє, відкритих конкурсів на посади керівників окремих структурних підрозділів НАЗК здебільшого не проводили. НАЗК зловживало процедурами переведення замість проведення відкритих конкурсів. Ба більше, «комісія отримала конфіденційне повідомлення про приклади, що свідчать про недостатню неупередженість членів конкурсної комісії під час проведення певних відкритих конкурсів».
Водночас голова НАЗК у лютневому інтерв’ю ZN.UA, анітрохи не бентежачись, заявив, що «реформа держслужби зараз практично не працює. І єдина інституція в державі, де ще тривають конкурси, — це НАЗК».
Усю систему управління Новікова шито білими нитками. Підсумовуючи, зазначимо, що «Управління та організаційна спроможність Національного агентства» — єдиний об’єкт оцінки аудиторів, що набрав лише 48% «плюсів», отримавши, по суті, оцінку «незадовільно» (дивіться 9-й об’єкт критеріїв).
НАЗК як функція. Напориста, але з невирішеним конфліктом інтересів у відносинах із Банковою та Кабміном
Вибудовуючись за лекалами Новікова ізсередини, НАЗК виконувало свої безпосередні зовнішні функції. Йдеться насамперед про перевірки декларацій і способу життя чиновників усіх рівнів, а також усебічну організацію системи запобігання корупції в органах державної влади. Треба визнати, що на шляху НАЗК трапилося чимало гігантських валунів, які Новіков або доблесно зрушував — і таке було, або завбачливо оминав.
«Найпомітнішою спробою обмеження повноважень НАЗК стало рішення Конституційного суду України від жовтня 2020 року про скасування кількох важливих повноважень НАЗК, зокрема фінансового контролю над активами та інтересами державних службовців, — цілком очікувано зафіксували у звіті аудитори. — Рішення КСУ серйозно підірвало правову базу в сфері боротьби з корупцією. Це спричинило закриття численних кримінальних і адміністративних проваджень щодо ймовірних корупційних або пов’язаних із корупцією правопорушень, зокрема й у сфері відповідальності НАЗК».
Менш як за два місяці після рішення КСУ, завдяки жорсткій позиції НАЗК і тиску громадськості, кримінальну відповідальність за недостовірне декларування парламент повернув. Але не в повному обсязі: за незаконне приховування майнового стану нині передбачено лише рік позбавлення волі. У цій досить дикій для цивілізованої держави історії справді мало що залежало від Новікова й команди НАЗК.
Як, утім, і в шерезі подальших форс-мажорних обставин, на які специфічно реагував парламент: спершу під час пандемії 2020 року, поставивши на паузу фінансову звітність політичних партій (а чи було це реально потрібно?), а потім — 2022-го, на час воєнного стану скасувавши декларування та перевірки декларацій. Зокрема й під час вступу на держслужбу. До речі, партійний кейс депутати несподівано швидко розблокували буквально 23 серпня (як стверджують наші джерела в парламенті, ухваленню законопроєкту №9419-1 посприяли один із віцеспікерів парламенту, один із віцепрем’єрів і один із тепер уже колишніх заступників голови НАЗК). А ось законопроєкт №9534 (про повернення до декларування й повних перевірок) спочатку технологічно завалили поправковим спамом, а сьогодні проголосували в залі з убивчою правкою: реєстр декларацій залишили закритим іще на рік із можливістю для декларантів добровільно подати до НАЗК заяву про персональне відкриття декларації протягом цього року. Ця цинічна повільність влади красномовно свідчить про те, як ми насправді прагнемо до ЄС.
Антикорстратегія — водночас заслуга й проблема НАЗК
Позиція та зусилля НАЗК щодо розроблення, а згодом — і ухвалення державної антикорупційної стратегії та урядової програми — європейський кейс. І він має всі шанси закласти правильні підвалини запобігання корупції в органах державної влади. Аудитори погодилися з тим, що команда НАЗК розробила документ (йдеться про стратегію) високої якості.
«Над антикорупційною стратегією працювали ексзаступник голови НАЗК Іван Пресняков і керівник профільного департаменту Дмитро Калмиков. У роботі над урядовою програмою Преснякова змінив Андрій Вишневський. Вони робили це в максимально інклюзивний спосіб, — розповідає наше джерело в НАЗК. — Залучали міжнародних експертів, громадські організації. Це був дуже тривалий, але важливий процес. Проблема лише в тім, що стратегія виявилася не на 100 відсотків актуальною, оскільки її довго не ухвалювала ВР. Це спробували скоригувати в програмі, над якою разом із НАЗК працювали 15 робочих груп, але її затвердження також демонстративно гальмували. Парламент спізнився на рік, а потім іще на два місяці спізнився Кабмін».
Зрештою програму до державної стратегії на 2021–2025 роки було ухвалено лише в березні 2023 року. Й це вже не дивує, чи не так? Адже реальне ставлення будь-якої влади до боротьби з корупцією варто шукати не в гучних прожектах, що спираються на піар і популізм, як, приміром, нещодавня ініціатива президента прирівняти корупцію до держзради (паралельно вибивши системну основу в НАБУ), а в конкретних рутинних діях влади. Котра, як зазвичай, на роки розтягує те, що має бути ухвалене максимально швидко. В цьому — ще один виразний меседж аудиторів НАЗК до українського суспільства: дивіться та шукайте глибше. Вчасно помітити ризики й запобігти появі корупції завжди легше, ніж потім довести вже скоєний злочин і покарати за нього.
«Сенс антикорупційної стратегії — не в тому, щоб вирішити всі проблеми й за термін її виконання ліквідувати корупцію, — продовжує джерело. — Сенс — у правильному цілевизначенні й технологічному розкладанні цих цілей на дії в ухваленій урядовій програмі — з визначенням термінів, виконавців, бюджету тощо. У держави на руках сьогодні — технологічна карта, де видно всіх відповідальних за деталі й цілісну картину. 18 серпня було презентовано відкриту частину системи моніторингу реалізації антикорупційної стратегії. Можна зайти на сайт і щодо кожного міністерства побачити динаміку виконання поставлених завдань».
Отже, антикорупційним активістам варто починати ранок із цього сайту, щоб регулярно ставити правильні запитання чиновникам. Водночас не забуваючи про НАЗК. Адже агентство, надто захопившись розробленням державної стратегії, 2020 року повністю забуло про власну. Що в контексті всього вищезазначеного дуже не комільфо.
Ба більше, на думку аудиторів, «НАЗК має змістити акцент із періодичного планування антикорупційних заходів на створення дієвої системи внутрішнього антикорупційного контролю в кожному державному органі». А з внутрішнім контролем, як ми вже встигли з’ясувати, усередині самого НАЗК — великі невирішені проблеми. Це саме про те, що, вимагаючи ідеальної чистоти від інших, вимий підлогу в себе вдома.
Декларування, «швидкі» перевірки та холостий моніторинг способу життя
Тут, зачепившись за петлю, аудитори знову витягли довгу управлінську нитку з методичними рекомендаціями. «НАЗК запровадило нову процедуру так званих швидких перевірок декларацій замість належного контролю правильності та повноти їхнього заповнення, — констатує комісія. — Це вийшло за межі його законних повноважень і викликало дублювання. НАЗК класифікувало кілька інших внутрішніх актів як рекомендації, намагаючись уникнути громадського контролю та обов'язкової реєстрації в Міністерстві юстиції».
Те ж саме сталося з положенням про моніторинг способу життя — процедури з високим рівнем втручання в приватність осіб, яких вона стосується. «Замість того щоб прийняти положення, як слід було б зробити, НАЗК видало рекомендації для свого персоналу, — зазначають аудитори. — Така практика створила юридичні ризики для здійснення повноважень НАЗК із фінансового контролю, що підриває довіру до Національного агентства». Це в ключовій функції агентства!
НАЗК повинне уважно вивчити застереження зацікавлених сторін та інклюзивно визначити й застосувати процедуру відбору декларацій для обов'язкової повної перевірки (критерій 5.6). «Послідовність такої перевірки слід визначати на основі оцінки ризиків, а не розпливчастих рекомендацій».
На мінному полі конфлікту інтересів: Єрмак, Татаров і Ко
«Комісія зафіксувала сумнівне управлінське рішення голови НАЗК: не використовувати випадкового автоматизованого розподілу справ для верифікації випадків конфлікту інтересів та інших пов'язаних із ними порушень». (До речі, з автоматичним розподілом перевірки декларацій теж проблема, комісія вказала на те, що процедуру виписано так, що можливе ручне втручання). Тобто, простіше кажучи, Новіков ще однією методичкою наділив себе одноособовим правом вирішувати, хто з працівників НАЗК розглядатиме справи, пов'язані з конфліктом інтересів. Притому що вся система влади в нас побудована на конфлікті інтересів, і попередити корупцію — означає правильно та вчасно вказати, де є такий ризик. Сміливо.
І вже до болю знайоме нам: «Протягом періоду оцінювання НАЗК скасувало порядок складання адміністративних протоколів по правопорушеннях, пов'язаних із конфліктом інтересів та іншими антикорупційними обмеженнями (наприклад, подарунки і несумісність). Зате НАЗК видало три окремі «методичні рекомендації», в яких визначено, як уповноважені службовці НАЗК мають виявляти відповідні правопорушення, збирати докази та готувати адміністративні протоколи про порушення. Регулювання цієї процедури з допомогою «рекомендацій» позбавляє відповідних посадових осіб правової визначеності та може призвести до зловживання повноваженнями з боку НАЗК».
Пояснення управлінської стратегії Новікова, що викликає в аудиторів ще більше занепокоєння, може полягати в тому, що «такий підхід застосовується для запобігання потенційної відповідальності за неналежне виконання НАЗК його функцій». «Комісія не може погодитися з такою практикою, оскільки вона обмежує підзвітність НАЗК і підриває базові принципи діяльності органів публічної влади», — ставить жирну крапку в «діагнозі» аудит.
Комісія виявила численні випадки, коли НАЗК не виконало своїх обов'язків щодо моніторингу й попередження конфлікту інтересів. До цього переліку належать справи Татарова, Іванісова, Вітренка, Лероса, Єрмака та інших (критерій 4.15). Наведемо два проаналізовані аудиторами приклади, які найбільше обговорюють у суспільстві.
Кейс Татарова. «У березні 2021 року ЦПК звернувся до заступника голови ОПУ Олега Татарова щодо можливого порушення вимог, пов'язаних із конфліктом інтересів. У 2020–2021 роках він проходив у кримінальному провадженні як підозрюваний. Водночас почалися спроби втрутитися в здійснення кримінального провадження стосовно Татарова, про що неодноразово повідомляло НАБУ. Свою роль у цьому перешкоджанні відіграло й Державне бюро розслідувань: воно провело досудове розслідування в кримінальному провадженні, в рамках якого вилучило матеріали судової справи, що мало вирішальне значення для передачі кримінального провадження проти О.Татарова з НАБУ в СБУ», — описують ситуацію аудитори.
Водночас комісія уточнює, що Татаров продовжував координувати діяльність правоохоронних органів, а його конфлікт інтересів вирішувався тільки щодо НАБУ, Генеральної прокуратури й СБУ. Що стосується інших органів, зокрема ДБР, таких рішень не ухвалювали. «ЦПК направив звернення за цими обставинами в березні 2021 року, — уточнює аудит. — У відповідь на це 17 березня 2021 року НАЗК повідомило (лист 33-02/14969/21), що здійснюватиме моніторинг і контроль над дотриманням відповідних вимог законодавства. Надалі НАЗК не інформувало про ухвалені рішення або вжиті заходи. Тільки у відповідь на додатковий запит НАЗК повідомило (лист 92-02/69888-21 від 17.09.2021), що звернулося із запитами в ОПУ й ОГПУ й одержало від них потрібну інформацію та копії документів.
У листі НАЗК також зазначено, що в ОПУ «вжито заходів з усунення будь-якої можливості взаємодії з Генпрокуратурою, НАБУ і СБУ», а відповідні повноваження покладено на заступника голови офісу президента України Смирнова в грудні 2021 року. «Однак із відповіді випливає, що відсутність перегляду повноважень Татарова стосовно інших слідчих органів, зокрема ДБР, взагалі не досліджувалася, — йдеться у звіті. — Крім того, НАЗК не надало жодної оцінки ключовим обвинуваченням, викладеним у зверненні. До того ж Закон України «Про запобігання корупції» не передбачає такого заходу вирішення конфлікту інтересів, як «усунення будь-якої можливості взаємодії» із кимось. Тому виникає питання про законність і обґрунтованості рішень НАЗК під час перевірки в принципі».
Аудитори у зв’язку з цим звернули увагу на показову відповідь Новікова на запитання в інтерв'ю журналістові видання "Слово і діло" щодо загального моніторингу НАЗК конфлікту інтересів у випадку з Татаровим.
«Слово і діло»: «Нещодавно було оприлюднено розслідування Михайла Ткача про святкування дня народження Олега Татарова. До нього прийшов заступник генпрокурора Олексій Симоненко, який, власне, й забрав у НАБУ та САП справу Татарова і передав у Службу безпеки України в грудні 2020 року. Чи перевіряєте ви ці факти?».
Олександр Новіков: «Ми не одержували жодних звернень із цього приводу. Хочу підкреслити, що конфлікт інтересів існуватиме, якщо дружні або будь-які інші стосунки виникли до ухвалення рішення про передачу справи Татарова в СБУ. Ви самі сказали, що Симоненко прийняв рішення майже рік тому. Тобто той факт, що він був присутній на дні народження Татарова через рік, не може сам по собі вказувати на конфлікт інтересів, навіть із хронологічних причин. Ми не можемо почати моніторинг самостійно, бо немає причин».
Кейс Єрмака. «ЦПК зазначає, що на початку 2020 року в журналістському розслідуванні програми «Схеми» (Радіо Свобода) повідомлялося про можливе порушення обмежень на одержання подарунків керівником ОПУ Андрієм Єрмаком, який безплатно користувався приватним літаком для польоту з Мінська в Київ, — описує ситуацію комісія. — ЦПК звернувся в НАЗК щодо можливого порушення вимог Закону України «Про запобігання корупції». У відповідь на це звернення НАЗК повідомило (лист 31-02/13555/20 від 14.04.2020), що «здійснюється збір фактичних даних, на підставі яких буде встановлено наявність або відсутність адміністративного правопорушення, пов'язаного з корупцією».
Однак, за інформацією аудиторів, НАЗК не надіслало подальшої інформації про результати такої перевірки. Тим часом строки накладення адміністративного стягнення закінчилися. На думку комісії, НАЗК перевіряло зазначені обставини необґрунтовано довго. Яких саме дій вжили в рамках перевірки, Центр протидії корупції не повідомили. «Відповідно, комісія не може оцінити, чи уповноважені особи НАЗК вжили належних дій для встановлення всіх обставин, потрібних для ухвалення рішення».
Безумовно, відповісти на всі ці запитання може сам Олександр Новіков, який призначив у ручному режимі співробітників НАЗК, які «невиправдано довго» перевіряли справу Єрмака, заплющували очі на дії Татарова… та на кого завгодно, хто сьогодні представляє владу. І до кого демонструє очевидну лояльність голова ключового антикорупційного органу Олександр Новіков. Що, власне, й зафіксував зовнішній аудит. Саме тому в нас завжди можуть бути підозри.
І не тільки в нас. От хоч би скільки нині Новіков тиснув на камеру руки мерам, підписуючи меморандуми про співпрацю, вони чітко знають, що протокол НАПК на мерів Чернігова й Рівного — це подача Новікова зацікавленій Банковій. Так, НАЗК склало правильний протокол, а суд, відпрацьовуючи схему, застосувавши необґрунтовано суворе рішення, відсторонив мерів від посад. Але, як то кажуть, тепер зрозумілі нюанси.
НАЗК як гарантія, що покликана тримати законодавчу рамку, але тримає паузу під тиском інтересантів
Уся діяльність НАЗК передусім спрямована на зміну поведінки чиновників. Конкурси на держслужбу, декларування майна, моніторинг конфлікту інтересів, а також вмикання функції запобігання корупції всередині міністерств, агентств та інших установ покликані системно обмежувати апетити тих, хто вирішив поправити матеріальне становище за рахунок хабарів і відкатів. Наскільки це вдалося інституції під керівництвом Новікова, визначив аудит, і спробували в усіх взаємозв'язках позначити у своїй розповіді ми.
Однак є ще один рівень повноважень НАЗК, який не повною мірою вивчили аудитори (методику аудиту складав і затверджував Кабмін) і який виявився розпорошеним по всіх дев'яти об'єктах їхньої оцінки. Мова про антикорупційну експертизу проєктів законодавчих актів, які приймає парламент. Адже можна скільки завгодно перевіряти декларації, писати стратегії та програми, але якщо народні депутати прийняли неякісний законодавчий акт, то всі чиновники, які справно декларують, виконуватимуть правила завідомо корупційного закону. І це, мабуть, найважливіший важіль НАЗК, з допомогою якого антикорупційна інституція може впливати на поведінку державної системи загалом, ставити в здорові рамки цілі галузі.
Алгоритм дій НАЗК нормує стаття 55 профільного закону, внутрішнє Положення НАЗК, а також власна методологія. Для цього в агентстві створили спеціальне управління, а також налагодили зв'язки з урядом. «НАЗК удалося домогтися внесення змін до Регламенту Кабінету міністрів і змусити Кабмін направляти проекти нормативних актів у НАЗК на антикорупційну експертизу», — уточнюють аудитори.
Однак важливе інше: відсутність чіткого механізму дій після одержання від НАЗК висновків антикорупційної експертизи законопроєктів. Тобто НАЗК не може змусити міністрів і депутатів писати закони без закладених туди корупційних лазівок, а парламент — не приймати їх. Влада може звернути увагу на зауваження НАЗК, а може й не звернути. Однак НАЗК має у своїх руках потужний інструмент — публічність. Для чого, власне, в агентства є власний медійний майданчик і Громадська рада (а, до речі, де вона?). Але й тут в Олександра Новікова якось не склалося.
Скандальний законопроєкт №5655 як маркер для Новікова
Законопроєкт про містобудівну реформу — по суті, перший сигнал, який дав змогу громадськості й медіа засумніватися в правильності того, що відбувається всередині НАЗК. Ми достатньо написали про цю історію лобізму без правил із боку влади, однак буквально пунктиром позначимо хронологію ролі в ній НАЗК. Це архіважливий кейс, тому що корупційна основа закладається під усю галузь, яка відіграватиме ключову роль у поствоєнному відновленні.
Свої висновки щодо корупційних мін №5655 НАЗК опублікувало ще в жовтні 2021 року, буквально через три місяці після реєстрації законопроєкту. «Подолання корупції в цій сфері потребує розробки й прийняття комплексної правової основи для розвитку містобудування, а також впровадження ефективної системи державного контролю і нагляду. Враховуючи викладене, необхідним кроком для мінімізації корупційних ризиків у сфері містобудування є прийняття Містобудівного кодексу. Проєкт закону містить корупціогенні чинники й потребує доопрацювання з урахуванням зазначених рекомендацій», — зробили висновок експерти НАЗК. І дали свої рекомендації, як усе виправити.
Понад рік будівельне лобі на чолі з ключовою авторкою 5655 — очільницею партії «Слуга народу» Оленою Шуляк «виконувало рекомендації НАЗК», спамило законопроєкт виправленнями, активно проштовхуючи в зал. Усе це — на тлі очевидного несприйняття законопроєкту основними стейкхолдерами — органами місцевого самоврядування, спільнотою архітекторів і експертами. В умовах цілковитої непрозорості лобісти від влади змінили законопроєкт на 90 відсотків, і профільний комітет, який синхронно напередодні голосування очолила Шуляк, затвердив друге читання й призначив дату голосування в залі парламенту. Все це активно висвітлювали медіа, і за процесом точно спостерігав керівник НАЗК Новіков.
У якого, до речі, на руках — недавнє дослідження НАЗК про пріоритетні галузі для стратегічного аналізу корупційних ризиків. Де за результатами аналізу сфер/галузей за критерієм імовірності корупційних ризиків визначено три сфери публічного управління й економіки, корупційні правопорушення в яких найчастіше стають предметом притягнення до відповідальності або розслідувальної журналістики. В трійці лідерів, окрім енергетики й енергозбереження, — причетні до закону 5655 державне регулювання ведення бізнесу та земельні відносини.
Далі — детектив.
Олександр Новіков, який, згідно з Порядком НАЗК, особисто відповідає за антикорекспертизу, завбачливо передає всю офіційну частину комунікації щодо 5655 своєму новому, недавно призначеному заступникові Андрію Вишневському (котрий нічого не підозрює?).
30 листопада 2022 року НАЗК відправляє в комітет листа за підписом Вишневського з лаконічним висновком: нова редакція проєкту 5655 не відповідає антикорупційній стратегії. Допрацюйте! І вісім сторінок рекомендацій.
Як писало раніше ZN.UA, згідно зі ст. 55 Закону України «Про запобігання корупції», НАЗК може з власної ініціативи взяти переписаний законопроєкт на антикорекспертизу, що є підставою зупинити процедуру його розгляду або ухвалення терміном до десяти днів. Водночас важливо зазначити: експерти стверджують, що, згідно з п. 5 вищезгаданого порядку, цих десяти днів може бути достатньо лише для моніторингу законодавчого акту, тим більше, якщо він переписаний на 90 відсотків. І якщо виявлено корупційні норми, НАЗК зобов’язане взяти законопроєкт на антикорупційну експертизу. Байдуже, повторна вона чи ні, — важливо, що виявлено корупційні норми. Проте чіткого формулювання щодо повторної експертизи в законі немає (а ми пам’ятаємо, що антикорекспертизу першого читання 5655 проводили). Тож у разі, якщо керівник агентства має якісь інші цілі, крім системного усунення корупційних ризиків, НАЗК, звісно, може й не проводити повторної експертизи. Так чи інак, це, безперечно, має уточнити законодавець. Але профільний комітет на чолі з Шуляк навіть за результатами моніторингу НАЗК одержав на руки 10 пунктів зауважень і рекомендацій.
Водночас жодної публічної комунікації щодо своєї офіційної позиції НАЗК не здійснює. Та оскільки парламентський процес залишається абсолютно закритим, а депутати вже кажуть про призначену дату голосування в залі, Національна спілка архітекторів України (НСАУ) звертається до НАЗК із проханням уточнити свою позицію.
8 грудня 2022 року НАЗК за підписом Вишневського дає відповідь Спілці архітекторів, уточнивши, що, за інформацією профільного комітету, засідання якого відбулося того ж дня, зауваження НАЗК враховано, проте остаточний варіант документу НАЗК досі не отримало.
9 грудня 2022 року (за чотири дні до голосування) «віцепрем’єр-міністр із відновлення України Олександр Кубраков, проводячи робочу зустріч із представниками посольств країн G7 і Євроделегації, наголосив на врахуванні всіх зауважень НАЗК і важливості того, що «ключовий антикорупційний орган підтримує цю реформу».
13 грудня 2022 року парламент за підтримки голосів ОПЗЖ голосує 5655. Того ж дня петиція президентові з вимогою ветувати закон набирає 25 тисяч голосів.
14 грудня 2022 року Олександр Новіков у інтерв’ю НВ прямо заявляє: всі висновки антикорупційної експертизи та рекомендації НАЗК повністю враховано. З погляду антикорупційних механізмів, агентство не бачить статей, які б створювали корупційні ризики. У НАЗК немає запитань до закону в тому обсязі, який аналізувала антикорекспертиза.
А далі — розв’язка.
26 грудня 2022 року НАЗК за підписом Андрія Вишневського дає відповідь на повторний запит НСАУ, уточнюючи, що остаточну версію законопроєкту одержало лише 9 грудня, тобто за чотири дні до голосування. Вишневський, згадуючи про нейтральність позиції НАЗК (що є нормальним для антикорупційного органу), уточнює, що представники агентства не брали участі в засіданні комітету 8 грудня, а також не були присутні в день голосування, а остаточний текст, поданий на підпис президентові, досі не опубліковано.
«Тому, попри розповсюджену інформацію про врахування зауважень і рекомендацій НАЗК (із посиланнями на попередню інформацію від членів комітету), — пише Вишневський, — НАЗК нині не має можливості зробити остаточні висновки про ступінь урахування своїх зауважень і рекомендацій».
Тобто Новіков 14 грудня таку можливість мав, а його заступник 26-го — ні.
Водночас Вишневський, загостривши увагу на невиконаному п’ятому пункті зауважень і рекомендацій, підтвердив, що в останньому варіанті законопроєкту, який було передано НАЗК, більшість зауважень усе-таки врахували. Що таке більшість, у листі не уточнюється, але можемо уточнити ми. На той момент «аналіз фінальної редакції, яка вже стала публічною, свідчив про те, що «повністю врахованими можна вважати лише два зауваження НАЗК (4 і 6), частково враховано п’ять зауважень (2, 3, 7, 8 і 9), іще трьох узагалі не враховано». Йдеться про зауваження 1, 5, 10.
А тепер — іще одна офіційна цитата заступника Новікова Андрія Вишневського, якого за кілька місяців звільнили вже через інший кейс, де він також насмілився озвучити позицію, що відрізнялася від позиції голови НАЗК: «Національне агентство завжди наголошувало — й у своїй публічній позиції на засіданні комітету 28 листопада 2022 року, й у неформальній комунікації з дипломатами країн «Великої сімки» (Олександре Кубраков, читайте уважно! — Авт.), що основним корупційним ризиком цього закону вважає його розроблення в недостатньо відкритий та інклюзивний спосіб, із порушенням принципу прозорості й урахування громадської думки, встановленого Законом України «Про основи державної регуляторної політики в сфері господарської діяльності». Завіса!
Проте жодних публічних заяв щодо цього НАЗК, звісно, не робило. Хоча Новіков, якби забажав, міг не лише взяти закон на повторну експертизу, а й навіть звернутися до президента з проханням ветувати закон, механізми якого регулюють одну з трьох найбільш корупційних сфер у країні. Тим більше, що в історії НАЗК траплялися такі зухвалі випадки, до речі, зафіксовані аудиторами (критерій оцінки 8.2). Чому цього не сталося? Можливо, заради зміцнення підвалин ключової для антикорупційного блоку інституції про це захоче розповісти Андрій Вишневський? Як і про те, що робити в межах єдиноначальності такої специфічної інституції, коли тільки керівник знає, як «правильно» запобігати корупції. Інакше — на вихід! Адже заступники — це дискреція голови НАЗК. Простіше кажучи, його продовження.
Наразі Олександр Новіков активно відвідує заходи Мінінфраструктури, де авторка 5655 Олена Шуляк, позичивши в Сірка очей, розповідає про «прозорі засади, на яких будуватиметься майбутнє відновлення України». Зокрема про «філософію закону, буквально прошитого жорстким примусом корумпованої місцевої влади навести лад у містобудівній документації». Пані Олено, читайте рекомендації НАЗК: «У редакції проєкту закону посилюється роль містобудівних умов і обмежень і нівелюється містобудівна документація на місцевому рівні». Однак рекомендації НАЗК, зокрема й щодо цього, не було виконано. Хоч як майстерно ви не шили своїми білими нитками.
Як має працювати антикорекспертиза? «Інституційна спроможність НАЗК у цьому аспекті дуже слабка, — уточнює наше джерело в агентстві. — Наявність лише одного невеликого управління на такому великому й складному напрямі не розв’язує проблеми, хоча й дає змогу успішно допомагати міністрам і депутатам, які звертаються до НАЗК у процесі підготовки законопроєктів. Нацагентству потрібно мати достатню кількість глибоких експертів у всіх ключових секторах. І процедуру слід удосконалити — виключити правову невизначеність і можливість подвійно тлумачити норми, щоб не виникало таких ситуацій, як із 5655. Лише прозорий, інклюзивний підхід, який має сприяти меті цього інструмента. Ресурси управління антикорекспертизи мають бути в кілька разів більшими. Тоді НАЗК стане однією з провідних частин системи запобігання корупції з її стримуваннями та противагами, що включає Мін’юст, Антикоркомітет ВРУ й експертне управління апарату парламенту».
Висновки
По-перше, користь проведеного міжнародною комісією аудиту НАЗК важко переоцінити. Шокуюча інформація, по суті, поклала на лопатки чинного голову НАЗК Новікова і, як багатьом здається, «може підірвати основи інституції». На перший погляд. А на другий, уважніший і глибший, — це наш реальний міст до Європейського Союзу. Коли ми можемо читати правду, говорити правду й розбудовувати державу правди.
По-друге, цілком очевидно, що самодержавна єдиноначальність у таких структурах містить великі ризики. Так само, як і колегіальність. І це є темою для глобальної роботи законодавців і аналітиків — чи призначати заступників голови НАЗК руками Кабміну, чи змінювати методику конкурсного добору самого голови, чи надавати додатковий канал працівникам усередині НАЗК для інформування (питання — кого?) про порушення голови (до речі, аудит зазначив, що такий канал внутрішньої комунікації агентства Новіков повністю заблокував).
По-третє, філософія та місія НАЗК мають змінитися з пріоритету покарання на пріоритет дієвого запобігання корупції. НАЗК — це не про палицю, якою треба демонстративно розмахувати, це система складних інструментів, що має змінювати поведінку чиновників і визначати здорові межі для всіх систем державного управління.
