Як ви яхту назвете, так вона і попливе
Боротьба з олігархатом непридатними знаряддями та засобами
1 липня 2021 року Верхована Рада України ухвалила у першому читанні проєкт Закону України «Про запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну або політичну вагу в суспільному житті (олігархів)» (реєстр. № 5599 від 02.06.2021), внесений Президентом України В. Зеленським та визначений ним як невідкладний. За таке рішення проголосувало 275 народних депутатів Укрїни.
У пояснювальній записці до законопроекту зазначено, що метою його розроблення є визначення правових та організаційних засад функціонування системи запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів), та пов'язаних із ними осіб, змісту та порядку застосування відповідних заходів реагування.
Для досягнення цієї мети розробниками пропонується на законодавчому рівні:
- визначити поняття «олігарх» та ознаки, яким має відповідати фізична особа для віднесення її до такої категорії;
- встановити порядок та процедуру включення таких осіб до Реєстру олігархів;
- визначити коло суб’єктів владних повноважень, які прийматимуть рішення про визнання тієї чи іншої особи олігархом;
- передбачити юридичні наслідки для особи у разі її включення до Реєстру олігархів;
- вирішити інші питання, пов’язані з реалізацією положень цього Закону у разі його ухвалення (у тому числі шляхом внесення змін в інші законодавчі акти).
Слід зазначити, що законодавчі ініціативи Президента України В. Зеленського викликали в суспільстві чималий інтерес. Проєкт Закону про запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну або політичну вагу в суспільному житті (олігархів), активно обговорюється в експертному середовищі. Однак, особливо цікавим видається висновок Головного науково-експертного управління Апарату Верховної Ради України (далі – ГНЕУ), яке за результатами аналізу тексту законопроекту висловлено сумніви щодо доцільності його ухвалення у внесеній Главою держави редакції.
ГНЕУ, на наш погляд, небезпідставно вважає основну ідею законопроекту і, відповідно, усі його положення в цілому сумнівними з точки зору їх відповідності статтям 8, 19, 106 та 107 Конституції України. На думку експертів, запропонований Президентом України порядок розгляду питання про визнання особи «олігархом» «… має ознаки неправової процедури і закладає можливості для зловживань. Адже на стадії вивчення відповідного питання, внесення пропозиції до Ради національної безпеки і оборони України (далі – РНБО), розгляду цієї пропозиції і прийняття рішення відповідна особа не ставиться до відома про розгляд питання щодо неї і їй (попри те, що фактично вирішується питання про запровадження щодо неї заборон і обмежень) не надається можливість взяти участь у відповідній процедурі, надати усні чи письмові пояснення тощо, що зазвичай є елементом будь-якої процедури, яка має наслідком обмеження прав особи…».
У висновку ГНЕУ вказується також й на те, що у законопроєкті не передбачено створення належних запобіжників, які б унеможливлювали вибіркове застосування такої процедури.
Варто погодитися з Головою Верховної Ради України Д. Разумковим, який слушно зауважив, що РНБО є координаційним органом з питань національної безпеки та оборони при Президентові України, якому не властива функція відносити громадян до певних категорій. Іншими словами, вирішення цього питання законодавством України не віднесено до компетенції РНБО.
Також слід додати, що у статті 106 Основного Закону України наведено виключний перелік повноважень Президента України, який також не передбачає вирішення питання про включення осіб до Реєстру олігархів та виключення їх з цього Реєстру. При цьому, частиною другою статті 19 Конституції України встановлено, що органи державної влади та органи місцевого самоврядування, їхні посадові особи зобов'язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Конституційний Суд України у своєму рішенні у справі за конституційним поданням Президента України про офіційне тлумачення положень частин другої, третьої статті 17, частини другої статті 27 Закону України «Про статус народного депутата України» (справа про гарантії діяльності народного депутата України) зазначив, що відповідно до Конституції України повноваження Президента України вичерпно визначені Конституцією України, що унеможливлює прийняття законів, які встановлювали б інші його повноваження (права та обов'язки).
З огляду на викладене доводиться констатувати, що запропонована редакція частини першої статті 5 законопроєкту у частині щодо визначення РНБО органом, який прийматиме рішення про визнання особи олігархом, є такою, що не відповідає Конституції України. Але ж хто зараз звертатиме увагу на таку «дрібничку»? Часи нині не ті та й Конституційний Суд України, як кажуть, не в тренді, тому на його рішення, що згідно з Основним Законом України мають силу закону, нинішні можновладці не надто звертають увагу…
Видається доцільним дослухатись до думки Д. Разумкова, який вважає, що запропонований механізм визнання особи олігархом створює ризик виникнення потенційного конфлікту інтересів, оскільки до складу цього РНБО входять високопосадовці, які гіпотетично можуть бути пов’язані з олігархами. Поряд з тим, він звернув увагу на відсутність законодавчо визначеного виключного переліку посадовців, які входять до складу РНБО.
Дійсно, такого переліку немає ані в Конституції України, ані в Законі України «Про Раду національної безпеки і оборони України». До того ж пропонуючи такий механізм визнання особи олігархом, авторам законопроєкту варту було б задуматись й над питаннями його подальшої практичної реалізації.
Наприклад, який орган видаватиме довідку про те, що певна конкретна особа не занесена до Реєстру, або виключена з нього? Невже РНБО?
На думку Голови Верховної Ради України, для вирішення питання про визнання тієї чи іншої особи олігархом варто було б створити окремий орган, наприклад за аналогією з тими комісіями, які займаються відбором персоналу до НАБУ чи САП. Ще один орган?!!! З незалежними іноземними експертами та кращими з кращих вітчизняними борцями з корупцією та організованою злочинністю… Прізвища навмисно не називатимемо, адже всі вони й без того добре відомі в Україні та за її межами як неперевершені популісти та професійні нероби.
Варто погодитися з принциповою позицією експертів, які вважають, що законопроєкт не передбачає належного узгодження його положень з чинними законодавчими актами, що неминуче призведе до серйозних проблем у правозастосовній сфері. Наприклад, відповідно до частини першої статті 5 законопроєкту Голова Служби безпеки України як член РНБО наділятиметься правом особисто вносити подання про визнання особи олігархом (Голова Служби безпеки України відповідно до статті 107 Конституції України є членом РНБО за посадою). Водночас суб’єктом такого подання згідно з цією ж нормою має стати очолюваний ним орган - Служба безпеки України.
Застосування дуалістичного підходу до вирішення питання про визначення кола осіб, які матимуть право внесення відповідних пропозицій на розгляд РНБО, на наш погляд, є недоцільним, адже зазначена норма у наведеній редакції лише створюватиме плутанину.
Підтримуючи обґрунтовані критичні зауваження ГНЕУ, вбачаємо за доцільне зосередитися не тільки на положеннях законопроєкту та його хибах, а уважно ознайомитись з текстом пояснювальної записки до нього. У цьому документі повинні зазначатися мета підготовки документа, обґрунтування необхідності запропонованих законодавчих новел, правові аспекти, наводиться фінансово-економічне обґрунтування та прогноз результатів реалізації ухваленого Закону.
Дослідження тексту пояснювальної записки, як видається, дозволить з’ясувати, чи усвідомлюють розробники законопроєкту глибину проблеми, яку вони намагаються розв’язати. Це також дасть відповідь на запитання про причини значної кількості помилок, яких припустилися розробники під час формулювання низки положень законопроєкту.
Обґрунтовуючи нагальну необхідність прийняття цього нормативно-правового акта, Глава держави у пояснювальній записці зазначив, що «питання, пов'язані із запобіганням загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну або політичну вагу в суспільному житті (олігархів), та пов'язаних із ними осіб, застосуванням відповідних заходів реагування, потребують законодавчого врегулювання».
Наведене обґрунтування видається не тільки кострубатим з точки зору стилістики його формулювання, а й недостатньо змістовним, перевантаженим оціночними судженнями та надто розпливчатим. Так само невдало, на нашу думку, сформульовано й мету, яку переслідували розробники законопроєкту. Йдеться про «… визначення правових та організаційних засад функціонування системи запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів), та пов'язаних із ними осіб, змісту та порядку застосування відповідних заходів реагування».
Назва законопроекту у запропонованому формулюванні, як видається, може свідчити про відсутність у Глави держави розуміння реального стану суспільно-політичної ситуації в країні. Так, на думку В. Зеленського, існує нагальна необхідність визначити правові та організаційні засади функціонування системи запобігання загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом олігархів (виділено нами – В.Т., С.Д.). Проте, проблема, яку пропонується розв’язати ухваленням цього документа, виникла не сьогодні і не вчора… Тому використання слова «запобігання», на наш погляд, у цьому випадку не відображає усієї її сутності та справжніх масштабів. Як видається, запобігати явищу, яке уже «пустило коріння», занадто пізно.
Щобільше, автори законопроекту пропонують запобігати не самому суспільно небезпечному явищу, а загрозам національній безпеці, пов'язаним із надмірним впливом олігархів на суспільне життя країни. Таким чином, Глава держави вважає за доцільне спрямовувати зусилля не на одну з причин негараздів, які тривалий час переслідують українське суспільство, а на наслідки!
У пояснювальній записці зазначається, що законопроєкт передбачає внесення змін до низки законодавчих актів «…з метою створення Реєстру осіб, які мають значну економічну або політичну вагу в суспільному житті (олігархів), визначення порядку включення осіб до Реєстру та наслідків такого включення, запровадження декларування публічними службовцями контактів з особами, включеними до зазначеного Реєстру».
Таке формулювання мети видається щонайменше дивним, адже процес створення та ведення Реєстру олігархів і запровадження декларування публічними службовцями контактів з особами, включеними до цього Реєстру, на наш погляд, являє собою засіб, за допомогою якого досягатиметься певна мета. Інші положення пояснювальної записки викликають не менший подив. Так, у пункті 4 (правові аспекти) автори законопроєкту обмежились наведенням переліку нормативно-правових актів, якими регулюються «… відносини у даній сфері правового регулювання». Хоча, як видається, варто було б зазначити, чим саме викликана потреба у додатковому унормуванні цих правовідносин.
У пункті 5 (фінансово-економічне обґрунтування) наводиться доволі сумнівний висновок, що «… прийняття та реалізація положень, передбачених проєктом Закону, не потребуватиме додаткових витрат з Державного бюджету України та місцевих бюджетів.». Тобто розроблення необхідного програмного забезпечення, введення в дію Реєстру олігархів, його поточне обслуговування та захист від несанкціонованого втручання тощо, на їхню думку, не потребуватимуть додаткових фінансових ресурсів. До цього варто було б додати цілком ймовірні чималі за розміром відшкодування за судовими позовами, які, на наше переконання, обов’язково матимуть місце у разі ухвалення Закону у запропонованій Главою держави редакції.
Але все це буде потім… Зараз же владі конче потрібні гучні піар-акції, аби за будь-яку ціну утримати залишки одержаних раніше та невиправданих протягом 2 років політичних авансів. Тому замислюватись над такими «дрібницями» розробники не вбачають за необхідне.
Ще «більш феєричною» видається змістовна частина пункту 6 (прогноз результатів). На переконання розробників, «реалізація Закону вплине на осіб, які мають значну економічну та політичну вагу в суспільному житті (олігархів), та пов'язаних з ними осіб, а також на публічних службовців»! Оце так прогноз!
Здавалось би усе логічно: яка мета, такі й очікувані результати! Але це лише у випадку, якщо підходити до вирішення проблеми з позиції авторів законопроєкту. Якщо ж керуватися здоровим глуздом, то одразу впадає в око дисонанс між задекларованою метою, яку переслідували розробники законопроєкту, та очікуваними від реалізації його положень результатами. Вплив на зазначених вище осіб, на наше переконання, є аж ніяк не результатом, а являє собою один із засобів його досягнення.
Зміст пояснювальної записки, як видається, може вказувати на відсутність справжнього розуміння глибини проблеми, яку взялися розв’язати розробники законопроєкту. Як тут не згадати вислів одного з класиків марксизму про те, що законодавець не повинен перетворюватись на щуролова, завдання якого знищити ненависного шкідника. Натомість мудрий законотворець має поводитися, як справжній дослідник, який передусім намагається якомога глибше дослідити явище і лише після цього обирає знаряддя та засоби ведення боротьби з ним.
Усе наведене вище дає підстави для висновку, що текст внесеного Президентом України законопроєкту є логічним продовженням помилкових суджень та необґрунтованих умовиводів, наведених його авторами у пояснювальній записці. Розробники законопроєкту стверджують, що реалізація його приписів не порушуватиме основоположних прав людей, які підпадають під визначення олігарха. На їхню думку, у документі лише передбачено процедуру визначення кола цих осіб і встановлюються правила їхніх взаємовідносин з представниками влади. У законопроєкті, зокрема, запропоновано регламентувати зустрічі та інші взаємовідносини представників органів влади з особами, які володіють значними активами.
Анонсуючи внесення законопроєкту до парламенту, В. Зеленський зазначив, що строк дії Закону обмежуватиметься 10 роками. Реалізацій його приписів, на його переконання, має стати першим кроком до ліквідації олігархічної системи в Україні. На його основі, за словами Глави держави, будуть розроблені антитрастові закони, закон про лобіювання та інші нормативно-правові акти, що переформатують економічні й суспільні відносини в країні. Це, на думку В. Зеленського, повинно дати поштовх розвитку середнього класу та пришвидшить розвиток економіки.
Не може не викликати стурбованість те, що Президент України В. Зеленський вкотре вдається до неприхованого шантажу. Під час спілкування з журналістами на Всеукраїнському форумі «Україна 30. Екологія» Глава держави пригрозив, що у разі якщо народні депутати саботуватимуть ухвалення закону про запобігання впливу олігархів, він винесе це питання на всеукраїнський референдум. Така риторика Президента України може вказувати не тільки на відсутність цивілізованого підходу до законодавчого унормування проблеми, а й про намагання повністю підім’яти під себе законодавчу владу, використовуючи при цьому інститут всеукраїнського референдуму.
Крім того, складається враження, що Глава держави повною мірою не усвідомлює сутності та ролі референдумної демократії у суспільному житті, а також складності процесу проведення законодавчого референдуму та подальшої імплементації його результатів. Нагадаємо, що Україна уже має сумний досвід проведення Всеукраїнського референдуму 16 квітня 2000 року, на якому Український народ дав стверджувальну відповідь на усі чотири поставлені запитання. Проте, результати цього референдуму не імплементовано до цього часу.
Поряд з тим, В. Зеленський наголосив, що «не вважає питання олігархів вартим того, щоб виносити його на референдум, оскільки використовувати інструмент прямого народовладдя потрібно щодо вирішення фундаментальних і дійсно важливих питань». Однак, оприлюднені ним самим власні переконання з вказаного питання не завадили панові президенту внести законопроєкт до парламенту для невідкладного першочергового розгляду.
Підбиваючи підсумок усьому наведеному вище, вважаємо за доцільне навести напрочуд влучну оцінку, надану положенням цього законопроєкту міністром юстиції Д. Малюською, який зазначив, що після закінчення дії «Закону про олігархів» будуть ухвалені «цивілізовані механізми», які дозволять запобігати впливу олігархів на суспільне життя. Таким чином, пан міністр фактично визнав, що запропоновані Президентом України В. Зеленським законодавчі новели не вирізняються цивілізованим характером. До того ж у програмі «Свобода слова Савіка Шустера» він висловив власне бачення перспектив реалізації цього Закону. Пан Д. Малюська переконаний у тому, що Закон (у разі його ухвалення парламентом та введення в дію) оскаржуватиметься у Конституційному суді України.
Цікаво, на яке рішення Конституційного Суду України розраховуватиме Президент України В. Зеленський у розпал конституційної кризи та з огляду на його неприховане прагнення достроково припинити повноваження суддів його складу?
Володимир Тимошенко,
доктор юридичних наук, професор
Сергій Дрьомов,
член Національної спілки журналістів України, кандидат юридичних наук
